Økonomenes innflytelse

Undersøker forandring over tid

Få forskningsprosjekter fokuserer på hvordan forholdet mellom politikk og økonomisk ekspertise forandres over tid. I artikkelen Economic knowledge and the scientization of policy advice undersøker Johan Christensen den skiftende avhengigheten av akademisk, økonomisk kunnskap i de politisk rådgivende organene i Norge, i perioden 1967–2013. Ifølge Christensen argumenteres det ofte for at bruk av vitenskapelig kompetanse ved utforming av politikk ikke er like viktig i land som Norge, gitt den sentrale plasseringen interessegrupper har og den ikke-vitenskapelige kunnskapen og argumentene de gir. Dette ønsker Christensen å motbevise.

Christensen gjør en kvantitativ analyse hvor han undersøker antall økonomer som er medlemmer i politiske utvalg i Norge og antall sitater i utvalgenes rapporter som henviser til økonomisk litteratur. Datasettet til Christensen består av alle offisielle rådgivende utvalg om økonomisk politikk utnevnt mellom 1967 og 2013. Dette utgjør totalt 80 utvalg med 779 medlemmer og 936 sitater fra rapporter fra denne perioden.

I tråd med en mye brukt standard for politiske prosesser i Norge ble utvalgene utnevnt av regjeringen eller departementene for å undersøke et bestemt politisk problem og for å foreslå aktuelle løsninger på problemet. Medlemmene ble hentet fra byråkratiet, interessegrupper, akademia, politiske partier, private selskaper eller lignende. Utvalgene syntetiserte eksisterende kunnskap eller gjorde egen forskning. Deres analyser og anbefalinger ble presentert i rapporter som ble sendt til det aktuelle departementet, før aktuelle løsninger på problemet ble foreslått av regjeringen.

Flere økonomer i politiske utvalg

Christensen finner en markant økning i antall akademiske økonomer utnevnt til politiske utvalg i Norge. Han definerer akademiske økonomer som økonomer ved et universitet eller et forskningsinstitutt, og ser engasjementet av økonomer som et tegn på at kunnskapen de innehar blir sett på som nyttig, relevant eller legitim i diskusjonen av aktuelle politiske problemer. Etter 1990 utgjør akademikerne nesten halvparten av medlemmene.

Ifølge Christensen var antallet økonomer i utvalgene på 1970- og 1980-tallet 10 prosent. De neste ti-årene økte antallet til 20 prosent. Også antallet medlemmer hentet fra Statistisk Sentralbyrå (SSB) økte i denne perioden til 8 prosent av medlemmene på 1990- og 2000-tallet. Samtidig sank antallet offentlige tjenestemenn i utvalgene, fra å utgjøre nesten halvparten av medlemmene på 1970–1980-tallet, til mindre enn 30 prosent de neste 20 årene. Også antallet politikere i utvalgene har sunket til cirka 0 prosent, mens antallet akademikere øker. Etter 1990 utgjør akademikerne nesten halvparten av medlemmene.

Lederens oppgave er å representere utvalget og ha ansvar for å overse og organisere utvalgets arbeid. Antallet økonomer som har blitt engasjert som ledere har også økt. Antallet økonomer som ble medlemmer i et utvalg påvirket ikke om økonomene ble utnevnt til leder eller ikke.

Økende antall sitater

Sitatanalyse brukes for å analysere hvordan kunnskap produseres og forholdet mellom ulike typer kunnskap. Å henvise til akademiske tekster har både en instrumentell funksjon, forklarer en handling eller et fenomen, og en legitim funksjon, støtter opp under et argument.

Fersk forskning viser et økt antall sitater fra økonomiske publikasjoner og en dobling av antallet økonomer som blir utnevnt i politiske utvalg. Blant mye brukte økonomer er Jørn Rattsø og Lars-Erik Borge fra NTNU. Elin Iversen/NTNU

Antallet sitater har økt mye de siste årene. Rapportene fra de siste 10 årene hadde i snitt 25 sitater per 100 sider. Noen av rapportene hadde over 100 sitater per 100 sider. Å henvise til ulike kilder er derfor blitt svært vanlig i slike rapporter. Det største antallet sitater var fra internasjonal akademisk forskning med 20 sitater per 100 sider i rapportene skrevet i perioden 2000–2013. Dette utgjorde en femdobling av sitater siden 1970-tallet. De fleste sitatene var fra internasjonale, akademiske artikler. Også antallet sitater fra norsk, akademisk forskning har økt siden 1970–1980-tallet, fra 3 til 6 sitater per 100 sider på 2000-tallet.

Antallet økonomiske artikler som ble sitert økte. Det var internasjonale, akademiske tidsskrifter om økonomi som hovedsakelig ble sitert. Medlemmene orienterte seg ofte mot de mest prestisjetunge, internasjonale publikasjonene. Det mest siterte tidsskriftet i rapportene var American Economic Review, det største og mest prestisjefylte amerikanske tidsskriftet om økonomi. Blant de 25 mest siterte tidsskriftene fant Christensen åtte av de ti mest prestisjefylte økonomiske tidsskriftene i verden.

Tillit til og avhengighet av faglig kompetanse

Artikkelen viser et økt antall sitater fra økonomiske publikasjoner og en dobling av antallet økonomer som er ansatt i politiske utvalg. Dette kan tolkes som en økende avhengighet av vitenskapelig, politisk rådgivning på det økonomiske feltet. Politikere har økende tillit til faglig kompetanse og bruker denne aktivt. Christensen ser den økende avhengigheten av vitenskapelig, politisk rådgivning som en form for «scientization» eller vitenskapeliggjøring av politisk rådgivning på det økonomiske feltet. «Scientization» kan forstås som en voksende avhengighet av politisk rådgivning fra akademikere og av rådgivning som er basert på akademisk kunnskap og argumentasjon. Det kan være en måte å legitimere eller forklare argumenter på eller å vise autoritet. Christensens undersøkelse viser en økende avhengighet av faglig kompetanse i analyse av og argumenter om offentlig politikk.

Kilde: Johan Christensen (2018), Economic knowledge and the scientization of policy advice, Policy Sciences, vol. 51 (3), 2018.

Syv teknikker

INSPIRE er et rammeverk som kan brukes som et praktisk verktøy i skriftlig kommunikasjon der det foreligger en etterspørsel om handling eller oppførsel. Bokstavene INSPIRE står for syv teknikker som kan benyttes i skriftlig kommunikasjon og som i tidligere forskning har vist at påvirker brukernes handlinger eller atferd. INSPIRE står for:

I = Implementation intentions

N = Norms

S = Salience

P = Procedural justice

I = Incentives

R = Reputation

E = Ease

Implementation intentions: Forskning viser en forskjell mellom menneskers intensjoner og deres faktiske atferd. Dette kan forklares med at mennesker glemmer å handle, mangler motivasjon for å handle, er impulsive, blir distrahert, ikke klarer å styre seg eller lignende. Implementation intentions eller gjennomføringsintensjoner hjelper brukerne med å planlegge når og hvor de skal gjennomføre en handling.

Dette kan gjøres ved å få brukerne til å skrive ned når og hvor de skal utføre en handling eller påminne brukerne om når de skal utføre handlingen. Et eksempel på dette er en studie gjort av Milkman (2011) hvor man ville få ansatte til å besøke vaksinasjonsklinikker ved å oppfordre dem til å skrive ned når og hvor de skulle ta vaksine.

Norms: Injunktive normer referer til hva som er sosialt akseptable eller uakseptable handlinger. Deskriptive normer beskriver hvordan de fleste mennesker handler i gitte situasjoner. For å få brukerne til å handle etter gitte normer kan man sammenligne brukernes atferd med andre grupper i lignende situasjoner som oppfører seg bra og utfører ønskelige handlinger, sammenligne brukerne med grupper de identifiserer seg med, og hindre at grupper som allerede gjør det de skal slutter med dette (ved å gi dem for mye positiv tilbakemelding). Et eksempel på dette kan være å skrive at 9 av 10 betaler skatt innen fristen. Dette kan påvirke andre brukere til å også betale skatt i tide.

Salience: Salience, eller å skille seg ut handler om å få brev til å skille seg ut fra annen lignende, skriftlig kommunikasjon. Dette kan gjøres gjennom fonter, skrifttyper, bakgrunner, stempler som oppfordrer til handling, håndskrevne signaturer og bruk av brukernes navn eller e-poster. Et eksempel på dette kan være et stempel i rødt som sier «BETAL NÅ».

Procedural justice: Rettferdige prosedyrer, riktig informasjon om prosedyrer, konsistens og respektfull og lik behandling av brukere er viktig for å få brukerne til å utføre en handling. Dette gjøres ved at kommunikasjonen er høflig, respektfull og verdig, forklarer hvorfor brukeren har mottatt brevet, forklarer prosedyrer og hvorfor de er gjeldene for alle brukere og forklarer mulige ressurser brukeren har tilgang til.

Incentives: Insentiver kan brukes for å motivere brukerne til å utføre handlinger. Insentiver eller belønninger motiverer mennesker til å handle og øker sjansen for at de utfører gitte handlinger. Belønningene kan være penger, donasjoner, mulighet til å vinne konkurranser eller gaver. Belønningen bør tilsvare størrelsen på handlingen. Pengebelønninger er mest effektive, men andre belønninger er mer effektive enn ingen belønning. Negative konsekvenser eller insentiver kan brukes for å straffe brukere som ikke utfører handlingen. Insentivene er mest effektive for å motivere engangsatferd. De burde heller ikke påvirke allerede eksisterende sosial motivasjon som får mennesker til å handle.

Reputation: Den kommunikative avsenders rykte eller status er sentral i kommunikasjon og påvirker hvor seriøst brukerne tar handlingene de blir bedt om å utføre. Det er derfor viktig å vurdere hvem som burde være avsender, presentere avsenderen før informasjonen, inkluderer en av medlemmene i gruppen som avsender, inkludere kvalifikasjoner og bruke sitater fra eksperter for å underbygge informasjonen.

Ease: Det burde være lett å følge instruksjonene i brevet. Brevet burde være lettlest, instruksjonene klare og ønsket atferd klart definert. Den viktigste informasjonen burde stå først, fontstørrelsen burde ikke være for liten, brevet burde ha overskrifter og underoverskrifter, unngå akronymer og sjargong, bruke diagrammer og lister for forenkling av komplekse prosesser og dele opp komplekse handlinger i få steg.

Gode resultater

INSPIRE gir gode resultater når det kommer til skriftlig kommunikasjon og påvirkning av brukernes atferd. Modellen er lett å bruke og gir klare instrukser for hvordan skriftlig informasjon utformes. INSPIRE-teknikkene er allerede brukt av flere statlige organer i Australia, med stor suksess. De er blant annet brukt for å få flere til å ta vaksiner eller legeundersøkelser. Et brev designet med INSPIRE-teknikkene sendt til urbefolkningen i Australia, med hensikt å få disse til å ta influensavaksine, økte antallet vaksinasjoner med 34 prosent.

Kilde: Nicholas Faulkner et al. (2018), The INSPIRE Framework: How Public Administrators Can Increase Compliance with Written Requests Using Behavioral Techniques, Public Administration Review, 2018.

Nye metoder

Michener ønsker en endring av forskningen på åpenhet, både metodisk og tematisk. Han etterlyser en større bruk av kvalitative og blandede metoder for å undersøke konsekvenser av åpenhet og offentlighetslover. Konsekvensene av åpenhet kan ikke bare måles kvantitativt, hevder Michener. Metoder som surveyundersøkelser egner seg derfor dårlig til å måle konsekvenser av åpenhet. Metoder som prosessporing, sporing av årsaksprosesser, kontrafaktuelle resonnementer (reflektere over fravær av åpenhet eller informasjon) og fokus på indikatorer og kontekst er bedre egnet til å måle konsekvensene av åpenhet.

Noen eksempler på mulige forskningsprosjekter kan være å forske på hva journalister egentlig har fått innsyn i, hva journalistene har avdekket eller om et fenomen ville ha oppstått i fravær av informasjon eller offentlighetslover. Som et eksempel henviser Michener til en studie gjort av Hamilton (2017) som studerte journalistiske artikler. Han fant ut at 40 prosent av 12.500 artikler i utvalget baserte seg på informasjon hentet fra offentlige dokumenter som journalistene hadde fått innsyn i. Slik førte åpenhet til bedre journalistikk, et mer effektivt byråkrati og et bedre liv for borgerne.

Nytt tematisk fokus

Vurdering av åpenhetens konsekvenser har konsentrert seg om en håndfull politiske og sosiale konsekvenser. Tematisk har forskere hovedsakelig fokusert på ansvar og deltakelse og slik ekskludert andre viktige områder som gjennomføring og implementering av offentlighetslover og åpenhetspolitikk, hvordan offentlighetslover er med på å skape bedre kommunikasjon, politisk koordinasjon og mer informasjon, og hvordan aktører håndterer tidligere avgrensede informasjonsstrømmer og kapasitetsbygging i offentlig administrasjon og organisasjoner. Disse temaene forblir fortsatt relativt lite forsket på.

Offentlighetslover er med på å avdekke problemer, systemiske svakheter og korrupsjon. Slik kan disse være med på å skape bedre måter å organisere staten på. Flere studier viser at åpenhet skaper mindre tillit til myndighetene. Dette kan forklares med at man nå får innsyn i hvordan prosesser fungerer og kan avdekke feil, svakheter og korrupsjon. Dette er Michener uenig i. Tillit, hevder han, påvirkes i større grad av andre faktorer enn åpenhet, som kunnskap om problemer, politisk aktivisme eller ulike typer åpenhet. Å avdekke problemer kan også føre til en løsning på disse problemene.

Offentlighetslover som krever registrering av personvernopplysninger, offentliggjøring av dokumenter og dataproduksjon krever ny infrastruktur, teknologi, rutiner og ferdigheter. Å undersøke materielle konsekvenser av ulike offentlighetslover og om disse er kostnadseffektive er også interessant, hevder Michener.

Kilde: Gregory Michener (2018), Gauging the Impact of Transparency Policies, Public Administration Review, 2018.