Departementene som politisk sekretariat?

Et politisk sekretariat?

I sine betraktninger omkring begrepet viser CELT til Sentraladministrasjonens historie (Grønlie og Flo 2009) der forvaltningens utvikling etter 1945 til et såkalt redskapsbyråkrati beskrives som en politisering. Det innebærer at politikk og forvaltning i økende grad anses å smelte sammen slik at departementene framstår først og fremst som sekretariat for politisk ledelse. CELT tolker en slik utvikling som «at departementene ikke lenger kan anses som egne institusjoner med et selvstendig verdigrunnlag» (s. 73).  

CELT legger her opp til en svært vidtgående tolkning av departementenes sekretariatsrolle. I oppsummeringskapitlet skriver de at «Omkring ni av ti departementsansatte oppgir at politiske signaler, faglige hensyn og gjeldende rett er meget eller nokså viktig når de utfører sine arbeidsoppgaver. I tillegg har langsiktighet, kostnadseffektivitet og hensynet til særlig berørte parter stor oppslutning. Til sammen betyr dette at vi setter et spørsmålstegn ved hvor treffende tesen om utviklingen av departementene som primært sekretariater for politisk ledelse egentlig er.» (s. 155)

Dette er en overraskende vurdering. Det må oppfattes som at sekretariatsrollen forutsetter at andre hensyn enn hensynet til gjennomslag for statsrådens politikk skal være helt underordnet. Dette bekreftes også ved at lojalitetskravet flere ganger omtales som et krav om politisk lojalitet.  Med en slik oppfatning av sekretariatsrollen er det ikke rart at CELTs funn gir grunn til å så tvil om tesen.

Kanskje har enkelte reformatorer på 40- og 50-tallet hatt ambisjoner om full politisering, men i senere år er det stadig presisert at det gjelder å gjøre departementene til faglige sekretariater for politisk ledelse, mens uttrykket politiske sekretariater er blitt slått ned på. Heller ikke i Sentral-administrasjonens historie er det støtte for en slik tolkning. Der heter det …. «Så lenge vi har et embetsverk som både skal være selvstendig og et redskap for politisk ledelse, vil kravene til lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet måtte balanseres mot hverandre. Dette innebærer også at politiseringen har sin yttergrense …» (Grønlie og Flo 2009, s. 321).

Én ting er ambisjonene for sekretariatsrollen, en annen sak er den faktiske utviklingen i departementene. Har det vært noen tegn til at politiseringen har gått så langt at det nærmet seg en situasjon med politiske sekretariater? Nei, Grønlie og Flo oppsummerer slik: «Selv om departementene gikk gjennom mange substansielle endringer i perioden etter 1990, foregikk det så langt fra noe fullstendig systemskifte» (s. 321).

CELTs forsøk på å imøtegå tesen om sekretariatsrollen kunne ha vært lettere å forstå om den hadde vært rettet mot funn og analyser som Difi gjorde i sin rapport Hva skjer i departementene? Der ble det framholdt at departementenes faglighet og nøytralitet er satt under press av et økende krav om å betjene statsråden fra dag til dag med politisk relevante innspill, og at embetsverket er langt mer involvert enn tidligere i politikkformidling og taktisk-strategisk rådgivning (Difi 2011).

Kan dette forenes med CELTs funn om at de tradisjonelle verdiene i stor grad blir holdt i hevd? Mitt svar vil langt på vei være ja. Selv om Difi fant en sterk bekymring for det økende presset mot embetsverkets faglighet og nøytralitet, var det gjennomgående også en tiltro til at embetsverket med sin rolleforståelse kan klare å håndtere gråsonen til politikerrollen. Riktig nok fant man indikasjoner på det motsatte, som når informant er sitert på at «noen embetsverk går for mye over på politikernes side ...». Rapporten som helhet kan likevel ikke tas til inntekt for en bred holdningsendring i retning av å ville fungere som et rent politisk sekretariat.

Hvordan forstå sekretariatsrollen?

For å utdype «tesen» om departementenes utvikling som sekretariat for politisk ledelse kan vi bryte sekretariatsrollen ned i to elementer:

For det første et kvantitativt element, det vil si hvor stor andel av departementets kapasitet går med til å betjene statsråden med politikkutforming og ulike typer rådgivning? Denne andelen har utvilsomt økt kraftig på bekostning av forvaltningsoppgaver, myndighetsutøvelse med videre. CELT har selv påvist store endringer i oppgavesammensetningen som peker i denne retningen, og det er gjort estimater i enkelte departementer som viser at ressursbruken har endret seg kraftig siden 1990-tallet til fordel for oppgaver knyttet til betjening av statsråden. Her hører det også med at sekretariatsrollen har tatt opp i seg et betydelig innslag av politikkformidling for å kunne betjene politisk ledelse på en relevant måte i den nye medievirkeligheten som har utviklet seg i denne perioden.

For det andre er det et kvalitativt element, det vil si i hvor stor grad er embetsverket i sin rådgivning preget av statsrådens politiske prosjekt? Dette kan blant annet vurderes ut fra i hvilken grad embetsverkets faglighet og nøytralitet er under press. Her er det mer rom for tvil om hvor langt utviklingen har gått – og bør gå. Samtidig er det også grunn til å hevde at dette ikke nødvendigvis er et nullsumspill: Det er mulig å gjøre embetsverket til et bedre redskap for statsråden uten at dette går ut over embetsverkets legitimitet. Det er vel nettopp det som har skjedd ved at embetsverket nå i langt større grad enn for 30–40 år siden tar inn over seg statsrådens politiske prosjekt og gir faglige råd innenfor den konteksten.

For å forstå departementenes rolle som sekretariat må man ta hensyn til både mengden av arbeid som gjør for statsrådens profilering, og typen arbeid som gjøres, mener artikkelforfatteren. Faksimile: Universitetsforlaget

Lojalitet og parti

Lojalitetskravet er i praksis utvidet: Embetsverket skal ikke lenger bare være lojale overfor statsråden som departementssjef internt, men også overfor statsråden som departementets representant utad. Grensen må da trekkes mot statsråden som ren partipolitiker. En lakmustest på at nøytraliteten ikke presses for langt er at den politiske opposisjonen er trygg på at den blir like godt betjent når den en gang kommer til statsrådsposisjon. Dette kan sees som et moderne uttrykk for embetsverkets profesjonalitet og nøytralitet: Enhver ny statsråd skal betjenes like godt som den forrige selv om den nye har en annen partifarge.

Embetsverkets profesjonalitet settes imidlertid under press på flere måter. Ambisjonen om å gjøre departementene til et effektivt sekretariat gjør embetsverket mer ensidig orientert mot å imøtekomme statsrådens behov på kort sikt, og det handler da primært om å få formidlet statsrådens politikk med positiv vinkling og bred dekning. Dette skjer ikke bare gjennom kommunikasjonsenheten, men også ved å trekke på fagavdelingene, som stimuleres til å lage «salgbart» nyhetsstoff av faglig kompliserte spørsmål (Difi 2011). På denne bakgrunn har Difi tidligere reist spørsmål om hvorvidt departementenes sekretariatsrolle er i ferd med å utvikle seg i en retning som medfører nye utfordringer? Og bør den forvaltningspolitiske ambisjonen om en slik sekretariatsrolle derfor presiseres? Etter min oppfatning kan det ikke være tvil om at begge spørsmål bør besvares med ja.

Dag Solumsmoen er seniorrådgiver i Difi.