Blir det mer offentlighet i forvaltningen?

Riksrevisjonens svøpe

Det var i mai 2017 at Riksrevisjonen påpekte en rekke svakheter i forvaltningen som gjør at den ikke legger godt nok til rette for innsyn og åpenhet, og følgelig oppfylles ikke intensjonene i offentleglova. Rapporten «Arkivering og åpenhet i forvaltningen» påpekte mangel på kompetanse, teknologi og i noen tilfeller holdninger i deler av forvaltningen. Rapporten viste følgende graverende hovedfunn:

Justis- og beredskapsdepartementet, som skal sørge for at lover og regler utformes og følges, ble utpekt til en av verstingene. Men også Forsvarsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet måtte tåle mye kritikk for at et høyt antall dokumenter som ble unntatt offentlighet før saksbehandlingen er ferdig og uten tilstrekkelig lovhjemmel. Riksrevisor Per Kristian Foss uttalte frustrert at han var lei av å se de samme departementene på «verstinglisten». Foss minnet også om at det er like alvorlig å bryte arkivloven som straffeloven.

Hva er forklaringen på at ansatte i forvaltningsorganene ikke arkiverer og praktiserer offentlighet etter loven og dens intensjoner? Ekspedisjonssjef Therese Johnsen i Riksrevisjonen presiserer at det er viktig å skille mellom arkivering og journalføring på den ene siden og offentlighet og innsyn på den andre siden.

– Det er flere årsaker til at listen over negative funn i rapporten ble så lang som den er. Men for å analysere årsaksforholdene må vi skille mellom arkivering og offentlighet. Det at saker og tilhørende dokumenter arkiveres betyr jo ikke at de må gis ut og bli offentlige. En årsak til at arkiveringen i for mange tilfeller blir mangelfull er at arkivforskriften er utdatert. Den er fra tiden før digitaliseringen. Derfor må vi finne pragmatiske løsninger som virker i et digitalisert samfunn, sier Johnsen.

En annen grunn til at arkiveringen svikter er svært ulik innsats i departementene og etatene når det gjelder opplæring.

Hun mener også at tradisjon og holdninger i enkelte departementer trekker i retning av mindre åpenhet og journalføring enn det loven krever.

– Det har vært en tradisjon i noen departementer for at man er svært forsiktige fordi mengden av sensitiv informasjon er stor. Det gjelder for eksempel Forsvarsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet, sier hun.

Offentlighetsloven er lett å omgå med ulike metoder, sier Tor Egil Viblemo som har evaluert offentlighetsloven. Foto: Juristen.

Holdning og forståelse – Oxford Research

Stortinget ville vite effekten av den nye offentleglova da den ble vedtatt i 2006 (innført 2009), og ønsket derfor at det ble gjennomført en evaluering. Oppdraget ble satt ut til Oxford Research som gjennomførte sin evaluering i tidsrommet 2014-2015. Departementet ville blant annet vite om det blir gitt mer innsyn under nåværende lov sammenlignet med den forrige, om klageordningen fungerer og hvor mye ressurser som brukes på å oppfylle loven.

Sjefanalytiker Tor Egil Viblemo i Oxford Research var prosjektleder for evalueringen som konkluderte med at offentleglova stort sett fungerer etter intensjonen når forvaltningen håndterer såkalte vanlige innsynsbegjæringer. Utfordringene er knyttet til unntaksregler som åpner for skjønn og gir forvaltningen stor tolkningsmakt.

Viblemo mener opplæring og kompetansefremming av både forvaltningen (tilbyderne av offentlighet) og de som etterspør innsyn, som oftest pressen, er essensielt for at loven skal fungere.

– Det er nok innenfor områdene kompetanse og makt vi må lete etter forklaringene på at lovens intensjoner i noen tilfeller ikke blir oppfylt. Et godt regelverk er selvsagt nødvendig, men det hjelper ikke hvis ikke de som skal praktisere og bruke det ikke har skjønt og forstått hva regelverket innebærer. Offentleglova må implementeres, og det betyr at opplæring og kompetansetiltak er helt nødvendig for at den skal virke etter hensikten, sier han.

Når det gjelder hvordan makt kan brukes til å unngå offentlighet om kontroversielle temaer, eksemplifiserer Viblemo:

– Det er mulig å tilpasse seg regelverket (holdningsdimensjonen) ved for eksempel å skrive et referat slik at det ikke speiler et kontroversielt tema eller møte og dermed enkelt å offentliggjøre, eller å skrive det slik at det er lett å unnta det fra offentlighet og innsyn, sier han.

– En annen tilpasning er å unngå at dokumenter i det hele tatt blir et «dokument» i offentleglovas forstand. Denne problemstillingen kan særlig være aktuelt i dokumentflyten mellom departementer og underliggende etater, samt mellom sentralforvaltningen og eksterne oppdragstakere. Det er en klar risiko for at dokumenter som oppleves å være politisk sensitive ikke blir sendt, men at det blir holdt et fysisk møte i stedet, for å gjennomgå dokumentet. Generelt er poenget at muligheten for offentlighet, påvirker utformingen av det skriftlige dokumentet og også om det i det hele tatt «skapes» et offentlig dokument i offentleglovas forstand, forklarer Viblemo.

Langt fra Oxford til Stortinget

Hva som blir skjebnen til evalueringsrapporten fra Oxford Research er i skrivende stund høyst usikkert. Høringsrunden ble avsluttet i mai 2016.

– I forbindelse med høringen av evalueringsrapporten kom det inn en rekke innspill av ulik karakter. Innspillene om mulige regelendringer peker i ulike retninger. Saken er fortsatt til behandling i departementet. Eventuelle forslag til konkrete lov- og forskriftsendringer vil bli sendt på alminnelig høring på vanlig måte, sier senior kommunikasjonsrådgiver Andreas Skjøld-Lorange i Justis- og beredskapsdepartementet.

– Men det er nå snart tre år siden høringsfristen var ute, det virker som departementet tar seg svært god tid?

– Jeg har ikke noen andre kommentarer enn at saken er til behandling, sier Skjøld-Lorange.

Redaktørene etterlyser forbedringer

Redaktørforeningens leder Arne Jensens er sterkt kritisk til det han mener er manglende oppfølging av Oxford Research’ evaluering av offentleglova.

– Til tross for enkelte svake sider, gir rapporten anvisninger på mulige forbedringsområder. Det samme gjorde en rekke høringsinstanser i høringsrunden, sier Jensen.

– To og et halvt år etter rapporten har imidlertid ikke regjeringen kommet opp med konkrete tiltak til forbedringer. Muligens med unntak av arbeidet med eInnsyn, som også tok årevis, er Jensens dom.

Han er skuffet over at Regjeringen ikke en gang har fremmet et så «enkelt forslag» som å innføre journalføringsplikt. Det bidrar ytterligere til hans kritikk at de forslagene regjeringen har fremmet på offentlighets-området går i retning av mindre, og ikke mer, offentlighet. Han viser konkret til forslaget om å unnta kalendere og korrespondanse mellom offentlige etater og advokater «uten begrunnelse, uten skadekrav og helt uavhengig av innhold».

Gir makten til kalender-eieren

Jensen får følge av professor emeritus Jan Fridthjof Bernt ved Universitet i Bergen når det gjelder innskrenkningen av offentlighet som følge av forslaget om å unnta kalenderoppføringer fra innsyn. Og dette er det eneste vesentlige forslaget til endring av loven ifølge Bernt. De andre forslagene går i hovedsak ut på begrensninger i Sivilombudsmannens innsynsrett.

– Det som har mest konsekvenser og er mest kontroversielt ved forslaget er at det er kalender-eier som avgjør om det skal gis innsyn i dokumenter som legges ved kalenderoppføringer. Det vises her til at dokumenter som etter sitt innhold går inn under offentleglova, vil bli journalført og arkivert slik at man kan få innsyn den veien. Men forslaget betyr at det i praksis ikke er mulig å kontrollere at så skjer. Vi har her et nytt eksempel på at en lovendring som innebærer at innsynsretten etter offentleglova i realiteten ikke rekker lengre enn det forvaltningen til enhver tid finner ønskelig, sier Bernt.

Når man finner flere kritikkverdige ting så betyr det nødvendigvis at det går dårligere, sier statssekretær Paul Chaffey. Her sammen med digitaliseringsminsiter Nikolai Astrup og politisk rådgiver Jenny Clemet von Tetzschner. Foto: KMD.

Kalender-innsynet snudde saken

At innsyn i kalendere kan ha stor betydning for demokratiske prosesser er konflikten om avfallsdeponi i Brevik og Heistad et godt eksempel på.

I 2018 ba Porsgrunn-ordfører Robin Kåss om innsyn i alle kalenderinnføringene i den elektroniske kalenderen til statsråd Ola Elvestuen og statssekretær Atle Hamar for perioden fra 17. januar til 13. juli samme år.

Kalenderinnførslene gjorde det offentlig kjent hvem som har fått møte politikerne for å legge frem sin sak, på ulike tidspunkt i prosessen. Innføringene i Klima- og miljødepartementets kalender ga for første gang dermed også et innblikk i hvilke møter Bjørn Rune Gjelstens selskap NOAH og Gjelsten selv har hatt med departementet i saker om giftdeponi – møter verken ordføreren, kommunestyret eller lokalbefolkningen i Porsgrunn visste hadde funnet sted.

Ordfører Kåss, som selv praktiserer offentlig av sin egen kalender, ser det imidlertid ikke som helt uproblematisk at alle politikeres kalenderinnførsler skal være offentlig tilgjengelige. Men et fullt unntak, slik det legges opp til i forslaget som ble sendt ut på høring ifjor, mener han ikke er formålstjenlig.

Til tross for at han ser grunner til at ikke alt som skrives i en kalender gjøres offentlig, advarer han mot at unntaket fører til at avholdte møter blir unntatt.

– Det må i hvert fall gis innsyn i møter som har funnet sted, sier han.

Skippertak og bedring i justis

Som beskrevet tidligere i artikkelen har Justis- og beredskapsdepartementet av både Riksrevisjonen og Pressens offentlighetsutvalg velfortjent fått rollen som prügelknabe.

Departementet fikk kritikk for manglende arkivering, høy andel forhåndsskjerming, sen journalføring, sen publisering på OEP (nå eInnsyn), lang behandlingstid av innsynsbegjæringer, for lav grad av bevissthet rundt bruken av foreløpig svar i forbindelse med behandling av innsynskrav og høy andel avslag av innsynsbegjæringer som etter klage har blitt delvis innvilget eller gitt fullt innsyn.

Dette førte til at daværende departementsråd Tor Saglie skjønte at han måtte ta skjeen i en annen hånd. Umiddelbart etter at rapporten fra Pressens offentlighetsutvalg ble mottatt tok han initiativ til et møte med Riksarkivaren. Dette førte til et møte 28. februar 2017 som hadde noenlunde samme agenda tilsvarende det et tilsyn ville hatt.

Seksjon for dokumentforvaltning hadde over tid hatt et stort etterslep på journalføring. Dette har avdelingen jobbet systematisk med å redusere, og ifølge departementet gjennomføres i dag journalføring av samtlige dokumenttyper senest første arbeidsdag etter ferdigstillelse.

Endringene som er gjennomført for å oppnå forbedringene omfatter ifølge en redegjørelse til Arkivverket, omorganisering av hele arkivtjenesten, ny vaktordning, kompetanseutvikling og bedre helhetsforståelse hos alle.

– Vi gjennomgår alle prosessene våre, deler dem opp, vurderer dem, effektiviserer og forbedrer. På denne måten frigjør vi tid til å ikke bare jobbe med drift, men også utvikling av arkivtjenestens portefølje, skrev daværende avdelingsdirektør for Seksjon for dokumentforvaltning i Justis – og beredskapsdepartementet Vilde Ronge til Arkivverket.

En annen utfordring i Justisdepartementet var at det tok det for lang tid fra dokumenter ble journalført i sak- og arkivsystemet til det ble publisert på OEP. Dette ble det også tatt tak i, og i dag publiseres dokumenter fortløpende på eInnsyn, men med en planlagt forsinkelse på 10 dager for å unngå unødvendig retting/endringer på eInnsyn.

Kompetansebygging

Etter at innholdet i rapportene fra Pressens offentlighetsutvalg og Riksrevisjonen ble kjent satte Justis- og beredskapsdepartementet også ned en intern arbeidsgruppe bestående av medlemmer fra Lovavdelingen og Administrasjonsavdelingen som jobbet spesielt med problemstillingene knyttet til behandling av innsynskrav.

– Det ble gjennomført en såkalt «Ja-turné» gjennom høsten 2017 der alle avdelinger fikk en gjennomgang av departementets rutiner og hvilke lover/regelverk vi må forholde oss til i det daglige. Våren 2018 ble det satt ned en gruppe for å se på det daværende kurstilbudet til de ansatte, sier senior kommunikasjonsrådgiver Andreas Skjøld-Lorange.

Han legger til at departementet ser stor forbedring på de områdene det fikk kritikk, men at det fortsatt er viktig med høy oppmerksomhet på disse områdene.

Publiseringsløsning i forkant

I desember 2016 gir Stortinget regjeringen beskjed om «at det igangsettes en revidering av arkivloven av 1999». Anmodningen begrunnes med at arkivloven «er laget før digitalisering og bruk av data, og loven har av den grunn flere mangler».

Arkivlovutvalget skal avgi sin utredning til Kulturdepartementet innen 1. mars i år.

Det kanskje største tiltaket for å forbedre forvaltningens offentlighet kom 5. januar 2018, da en felles publiseringstjeneste for statlige virksomheter og Oslo kommune ble lansert under navnet eInnsyn.

EInnsyn legger blant annet til rette for publisering av dokumenter i fulltekst, samt be om innsyn i offentlige dokumenter som ikke er publisert.

Fulltekstpublisering er foreløpig bare tatt i bruk av tre statlige virksomheter og i deler av Oslo kommune.

Antallet innsynskrav for statlig sektor har økt fra noe over 50 000 i 2010 til over 250 000 i dag. Det forventes ytterligere økning de kommende år.

En kommune på lasset

EInnsyn er i bruk i 120 statlige virksomheter og omfatter alle departementer, Statsministerens kontor, alle statlige direktorater, tilsyn som har hele landet som virkeområde og fylkesmennene.

Også kommunale virksomheter kan koble seg på. Foreløpig er det bare Oslo som har følt seg kallet.

Ifølge Jon Sundby, spesialrådgiver for IKT i Oslo kommune, har flertallet av kommunens 50 virksomheter tatt løsningen i bruk.

Vurdert med effektiviseringsbriller har ikke innføringen av eInnsyn ifølge Sundby gitt noen stor gevinst.

Forsiktig koordinator

Kommunal- og moderniseringsdepartementet er det nærmeste man kommer et overordnet ansvar for å forbedre forvaltningens offentlighetspraksis.

– Ansvaret for å følge lov og regelverk ligger i den enkelte virksomhet. Sektorprinsippet og virksomhetens ansvar er veldig viktig i vårt system, sier statssekretær Paul Chaffey (H).

Han mener at Norge er helt i verdenstoppen når det gjelder befolkningens innsyn i det offentlige.

– Samtidig er vi blant de landene som har mest offentlig debatt om dette.

Chaffey innrømmer at det at løsningene finnes ikke er det samme som at de tas i bruk og gjør jobben sin uten videre.

Ikke minst slutter han seg til behovet for å jobbe med kunnskap og holdninger.

– Holdninger og kultur er kanskje det viktigste. Det har igjen sammenheng med kompetanse. En organisasjon med så mye ansvar som det offentlige vil jo ofte være litt forsiktig og tilbakeholden med å ta risiko. Hvis man ikke har nok kunnskap, vil man kanskje være mindre åpen enn man skal.

– Er du fornøyd med framdriften i arbeidet med å følge opp manglene som er avdekket?

– Jeg er aldri helt fornøyd, jeg. Jeg mener at vi må ha høyt trykk på disse tingene. Det er viktige ting å få på plass. Det er jo også litt ulike grunner til at ting noen ganger tar tid. Det er prioriteringer i ulike sektorer som gjør at noe annet brenner og man må ta det. Det kan være teknologiske grunner. Men jeg mener det ikke er grunn til å kritisere noen for at dette har tatt for lang tid, avslutter Chaffey.