Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Åpenhetens effekter

  • Side: 42-46
  • Publisert på Idunn: 2019-03-19
  • Publisert: 2019-03-19

Offentlighetslover skal gi større åpenhet, og dermed føre til demokratisk kontroll og ansvarlighet i forvaltningen. Men fungerer de slik i virkeligheten? Vi har gjort en systematisk undersøkelse av norsk og internasjonal forskning.

Offentlighetens adgang til regjeringens og forvaltningens dokumenter, opplysninger og avgjørelser er helt grunnleggende i et demokrati. Lover som sikrer offentlighet om statens saksbehandling er i utgangspunktet et positivt bidrag til demokratiet, sannsynligvis. Det kan imidlertid stilles spørsmål ved om disse lovene fungerer etter hensikten, og om de har bivirkninger som ikke er gunstige for det demokratiske systemet.

Offentlighetsloven gir allmennheten innsyn i forvaltningens dokumenter, journaler, enkeltopplysninger og sammenstilling av opplysninger. Det er likevel en rekke unntak fra offentlighetsloven, som er knyttet til hemmeligstemplede opplysninger, intern saksbehandling, personvern og sikkerhetshensyn.

De fleste vestlige land har slike lover som ble innført i perioden mellom 1990 og 2011. Sverige var først ute med en offentlighetslov som går flere hundre år tilbake. Norge var ett av landene som var tidligst ute, med offentlighetsloven av 1970.

Den nåværende norske offentlighetsloven baserer seg på NOU 2003:30, skrevet av Offentlighetsutvalget. Denne utredningen la grunnlaget for den norske offentlighetsloven som ble vedtatt i 2006 og som trådte i kraft 2009. Der ble formålene med loven definert på 7 områder. Man håpet på følgende effekter på forvaltningen: kontroll, ansvarlighet, rettssikkerhet og kunnskap. Målsettingene for effekter på borgerne knyttet seg til tillit, legitimitet, debatt, innsikt og deltakelse.

Faktaboks
Fritt Ord har gitt støtte til Stat & Styring for å gjennomføre systematiske oppsummeringer av forskning på utvalgte samfunnsområder.

Dette er den andre artikkelen basert på en slik oppsummering. Den første handlet om konkurranseutsetting av offentlige tjenester og sto på trykk i nr 4-2018.

Kontroll og effektivitet

Disse formålene har vært de overordnede målsettingene for alle offentlighetslovene i ulike land, selv om de har hatt litt varierende formuleringer. Et av de viktigste målene med offentlighetslover er kontrollen av byråkratiet.

I Offentlighetslovutvalgets rapport er dette formulert slik: «Dokumentinnsyn gir også publikum mulighet for direkte kontroll av forvaltningens virksomhet. En slik mulighet er sentral i et demokrati. Ytringsfrihetskommisjonen påpeker også at åpenhet er en forutsetning for kontroll, og at offentlighet er og blir den beste kontrollmekanismen. Avsløring av kritikkverdige forhold vil ofte, gjennom media, bli gjort offentlig for en større krets. Ved at innsyn kan gis under saksforberedelsen, kan kontroll skje før et vedtak skal treffes. Muligheten for etterfølgende kontroll kan også virke preventivt, slik at en dermed hindrer uforsvarlig saksbehandling og at det tas usaklige hensyn mv.»

Langt fra alle de målsettingene eller hensynene som utvalget mente var sentrale, ble fulgt opp i det som endelig ble loven. For eksempel er innsynet i pågående saksbehandling sterkt begrenset av et sentralt unntak for interne dokumenter. Men i hovedtrekk viser utvalgets formuleringer hva som er det idémessige grunnlaget for denne loven.

Andre målsettinger som ligger nært opp til kontrollformålet er antikorrupsjons- og effektivitetsformål. Antikorrupsjonsformålet er formulert slik: «Slik kontroll gir mulighet til å forhindre og avsløre grove overtramp, for eksempel korrupsjon.»

Ansvars- og effektivitetsformålet beskrives slik: «Bevisstheten om historiens dom kan ha en disiplinerende virkning på forvaltningens og makthavernes atferd og derved bidra til en hensiktsmessig og demokratisk forvaltning av samfunnets fellesressurser.»

I vår analyse har vi gjennomgått 19 rapporter og artikler fra forsknings- og konsulentmiljøer. Geografisk fokuserer de fleste artiklene i vår studie på Europa og Nord-Amerika. Dette reflekterer en skjevhet i forskningen på området, som gjør at internasjonale organisasjoner og store regioner i verden ikke er undersøkt av forskere.1

Ikke alle de 19 artiklene inkludert i vår studie ser på de effektene vi er interessert i, altså om offentlighetsloven fører til de intenderte resultatene rundt blant annet åpenhet, kontroll, tillit og deltakelse. Men blant de studiene som registrerer slike effekter kommer større åpenhet, kontroll og ansvarlighet fram som den klareste empiriske effekten av offentlighetslover.

Unknown

Åpenhet har størst betydning for mulighetene til å kontrollere forvaltningen og å hindre korrupsjon. Foto: Adobe Stock

Det er 6 artikler som registrerer at offentlighetslover har hatt positive effekter på forvaltningen i form av mer åpenhet, bedre kontroll med, og mer ansvarlighet i, forvaltningen. Det er kun 2 studier som viser negative effekter knyttet til måten offentlighetsloven praktiseres.

Den mest åpenbare effekten er større åpenhet, som altså var en av intensjonene med for eksempel den norske offentlighetsloven. Den grunnleggende mekanismen som åpenhet inngår i er å skaffe allmennheten tilgang til forvaltningens dokumenter og opplysninger.

De positive effektene vi observerer i forskningsrapportene er blant annet beskrevet i en stor undersøkelse som studerer sammenhengen mellom innføringen av offentlighetslover i en rekke land, med en indeks for byråkratisk effektivitet.2 Denne undersøkelsen som er foretatt av to forskere ved NTNU og University of Nottingham, finner at offentlighetslover har sammenheng med bedre byråkratisk effektivitet.

«Using panel data on 132 countries from 1990 to 2011, we find that adopting FOI laws, and in particular ‘stronger’ FOI laws, is associated with an improvement in bureaucratic efficiency, after controlling for self-section bias. FOI laws appear to be more effective in the long-run, and if combined with a higher degree of media freedom, presence of NGO activism and political competition. These findings are robust to controlling for endogeneity using instrumental variables, alternative samples, and estimation methods.»3

Denne undersøkelsen baserte seg altså på aggregerte data fra en rekke land, inkludert Norge. Forskerne konkluderer med at det er en rekke omkringliggende faktorer som bidrar til at offentlighetslover fungerer etter hensikten, og denne konteksten kommer vi tilbake til.

Forholdene i Norge er blitt evaluert av et konsulentselskap på oppdrag for regjeringen. I evalueringen Oxford Research gjorde for Justis- og beredskapsdepartementet heter det: «Overordnet sett viser evalueringen at offentleglova i hovedsak praktiseres etter intensjonene når forvaltningen vurderer ‘vanlige’ innsynsbegjæringer.»4

Som denne konklusjonen viser, var utgangspunktet for evalueringen at man skulle se på de praktiske mulighetene for at offentlighetslovens intensjoner var oppnådd. Og riktig praktisering av lovens bokstav er jo en betingelse for at de ønskede effektene skal kunne inntreffe. Når evalueringen viser at loven fungerer etter intensjonen, er det grunn til å tro at større åpenhet er en av følgeeffektene.

Kulturell endring 

I en masteroppgave skrevet i forbindelse med denne evalueringen av offentlighetsloven, undersøkte Snorre Halvor Djupedal og Oxford Research holdninger til offentlighet i 54 offentlig eide foretak. De konkluderer med at det skjer en ganske grunnleggende endring i foretakene som en følge av offentlighetsloven:

«Ved at de tilpasser seg kravene til offentleglova skjer det en endring i hele kulturen til foretaket, de blir innstilt på at nå kan virksomheten komme til å bli offentlig for allmennheten. Dette har påvirkning på hvordan de behandler dokumenter, hvordan de skriver og formulerer seg. Ting som tidligere kanskje ikke ble tatt vare på blir nå journalført.»5

Slike funn er også gjort i internasjonale studier. En stor systematisk undersøkelse fra 2016 analyserte 177 forskningsarbeider i årene 1990–2015. Denne undersøkelsen ble foretatt av Maria Cucciniello ved Bocconi Universitetet i Milan, Gregory A. Porumbescu ved Rutgers University og Stephan Grimmelikhuijsen ved Utrecht Universitet. Disse er blant de mest aktive forskerne på dette feltet, og deres studie viser klare positive resultater på ansvarlighet i forvaltningen og på korrupsjon. De konkluderer:

«Within the government-oriented category of goals, we find a consistent association between transparency and corruption. Specifically, all seven studies in our assessment suggest that greater transparency results in less corruption. Similarly, a positive relationship between transparency and financial management is consistently supported in the empirical literature.»6

Denne store oppsummeringen av 25 års forskning konkluderte med at offentlighet og åpenhet er effektivt for å øke deltakelse, forbedre økonomistyring og forhindre korrupsjon.

«Our review illustrates that there are some very clear benefits of transparency, particularly when it comes to government-centric goals. For example, greater transparency appears to consistently improve the quality of financial management and reduce levels of public sector corruption. On the other hand, the relatively large number of mixed results for core transparency goals such as trust, legitimacy, and accountability suggests that other benefits of greater transparency are less clear-cut.»7

De negative konsekvensene som registreres i studiene vi har gjennomgått knytter seg til svak praktisering av offentlighetsprinsippet. Det vil si at myndigheter ikke følger lovverket, for eksempel ved å være trege med å utlevere dokumenter, ikke registrerer dokumenter, og ved å generelt gjøre tilgang vanskelig.8 

Blandet for borgerne

I utredningen som lå til grunn for den norske offentlighetsloven, blir en av de viktigste hensiktene for borgerne beskrevet som effekten på deltakelse i det politiske systemet. Dette deltakerformålet er beskrevet slik av offentlighetsutvalgets utredning i 2003:

«Offentlighetsprinsippet kan øke den enkeltes mulighet og evne til å påvirke samfunnsutviklingen. Slik påvirkning kan gjelde både i enkeltsaker og i generelle politiske spørsmål. Åpenhet og innsyn vil også gi befolkningen et bedre grunnlag for å ta stilling til hvilke partier eller enkeltpersoner de skal stemme på ved valg.»

I vår undersøkelse er imidlertid det mest negative funnet at borgerne bare i begrenset omfang er i stand til å forstå og benytte seg av offentlighetslovenes muligheter. Det er 3 studier som registrerer at borgerne har få forutsetninger for å forstå og utnytte mulighetene som ligger i offentlighetsloven.

Dette kommer blant annet fram i evalueringen av den norske offentlighetsloven:

«Dernest er det Oxford Researchs konklusjon at allmennheten i liten grad benytter seg av de mulighetene offentleglova representerer. Evalueringen viser at de i liten grad er klar over hvilke rettigheter de har, og dermed i liten grad krever innsyn. Imidlertid oppfatter innbyggerne forvaltningen og sin kommune som åpen og tilgjengelig.»9

Her er det interessant å se på eventuelle årsaker til denne manglende bruken av mulighetene i loven. Språkviteren Jenny Graver har analysert språket i den norske offentlighetsloven og peker på at selve lovteksten kan oppleves som utilgjengelig:

«Denne enkle gjennomgangen av offentlighetsloven har vist at språket i loven har enkelte trekk som gjør den vanskelig tilgjengelig for ikke-jurister. Dette skyldes dels konvensjon, for eksempel unødvendig bruk av passiv og uvanlige juridiske begreper som «merinnsyn» og «ledd», og dels at det i enkelte tilfeller er nødvendig å bruke fagterminologi for å oppnå det påkrevde presisjonsnivå.»10

Hvor viktig dette lovspråket faktisk er, kan man jo diskutere, all den tid det finnes utallige bruksanvisninger og kommentarer som med atskillig enklere språk forklarer hvordan loven både skal tolkes og kan brukes i praksis.

Tillit og legitimitet

Et annet formål med den norske offentlighetsloven, som for andre lands lover, er å øke tilliten og legitimiteten til det politiske system, inkludert forvaltningen. Tillits- og legitimitetsformålet beskrives slik av Offentlighetsutvalget:

«Muligheten for innsyn og dermed til å gjøre seg kjent med, påvirke og kontrollere forvaltningens virksomhet, er egnet til å øke tilliten til forvaltningen – både de delene som er direkte styrt av folkevalgte og de delene der de daglige beslutninger treffes av administrasjonen. Åpenhet kan dermed også bidra til at allmennheten oppfatter forvaltningens avgjørelser og saksbehandling som legitime, og gjøre det lettere å få etterlevd og respektert forvaltningens avgjørelser og opptreden ellers. 

Her har ikke vår studie gjort mange funn, det er altså få studier som spesifikt tar opp dette. En av dem er en spørreundersøkelse fra USA som finner en komplisert sammenheng mellom publikums forståelse av politikk og aksept av denne politikken:

«Using a nationally representative panel of US citizens we find that exposure to detailed policy information decreases policy understanding and that the effect varies by presentation format. In addition, policy understanding is negatively associated with policy support.

These findings culminate in a positive indirect effect—increasing detail reduces understanding, which in turn is negatively associated with policy support. However, interestingly, policy support was highest among those who felt they understood the policy best, yet possessed the lowest levels of actual understanding.»11

Funnene i denne studien tyder på at informasjon om politikk og støtten til politikk henger negativt sammen: Jo mer detaljert informasjon, desto mindre støtte. Samtidig er det slik at de som tror de forstår politikken støtter den mest. Men: disse personene er også blant de som faktisk viser seg å forstå politikken dårligst når denne forståelsen blir testet.

Det er ingen klare funn som viser at åpenheten har en god effekt på publikums tillit til myndighetene. Foto: Adobe Stock.

Borgernes kompliserte forhold til større mengder informasjon blir bekreftet av andre studier. Ut ifra sin metastudie av over 177 forskningsartikler oppsummerer Cucciniello et al. at offentlighetslovene sørger for mange positive følgeeffekter av åpenhet, men at de fleste av dem er knyttet til hvordan offentlige virksomheter opptrer. Resultatene for borgernes oppførsel er svakere:

«Our review illustrates that there are some very clear benefits of transparency, particularly when it comes to government-centric goals. For example, greater transparency appears to consistently improve the quality of financial management and reduce levels of public sector corruption. On the other hand, the relatively large number of mixed results for core transparency goals such as trust, legitimacy, and accountability suggests that other benefits of greater transparency are less clear-cut.»12

Cucciniello og kollegene påviser imidlertid positive sammenhenger mellom åpenhet på den ene siden og deltakelse og tilfredshet med offentlige tjenester på den andre:

«Findings related to the potential of transparency to bolster citizen satisfaction and participation tend to be more consistent and positive. With respect to satisfaction, 80 percent (4 studies) of the empirical studies examined found evidence of a positive relationship.»13

Debatt og rettssikkerhet

Noen av formålene med offentlighetsloven som de norske forarbeidene brukte som begrunnelse for innføringen av loven, har ikke blitt gjenstand for noen forskning som vi har registrert. Det gjelder formålene debatt, innsikt og rettssikkerhet.

Om debatt- og innsiktsformålet skriver offentlighetsutvalget i 2003 at informasjon «om samfunnsspørsmål generelt og forvaltningens virksomhet spesielt er en forutsetning for en informert samfunnsdebatt. Åpenhet bidrar til å øke allmennhetens innsikt i politiske spørsmål og prosesser, og til engasjement i samfunnsspørsmål.»

Som vi har sett, er neppe den kausale linjen mellom innsikt og engasjement så rett og klar som offentlighetsutvalget vil ha den til å være.

Rettssikkerhetsformålet er på samme måte knyttet til forhåpninger som kan virke tilfeldige, eller i hvert fall konvensjonelle: Åpenheten skal bidra til rettssikkerheten gjennom vurderinger av om myndighetene har hjemmel, er forutsigbare, ikke misbruker sin makt eller forskjellsbehandler.

I kontrast til dette er det ut ifra mediedekningen av byråkratiet ikke urimelig å anta at praktiseringen av offentlighetsloven har ført til økt oppmerksomhet om saker som handler om at myndighetene er for «byråkratiske»: at de er for opptatt av hjemler og forskrifter (regeljungel-temaet), at de er for strenge i sin insistering på å ikke forskjellsbehandle folk og dermed ikke tar nok menneskelige hensyn, og er for trege med å følge raske endringer i samfunnet selv om denne tregheten blant annet skal øke forutsigbarheten i saksbehandling og regelverk.

I forskningen er ikke disse aspektene ved offentlighetslovene gitt noen stor oppmerksomhet. Det har derfor ikke vært mulig å finne noen forskning om hvilken effekt offentlighetsloven har på rettssikkerheten.

Kunnskapsbank

Et siste formål NOU-en fra 2003 så for seg var at offentlighetsloven skulle bidra til at forvaltningen fungerte som en kunnskapsbank som «sikrer allmennheten tilgang til offentlig informasjon som ofte er kvalitetssikret på en betryggende måte.»

Det er ikke vanskelig å finne eksempler på at offentlighetslover fungerer slik. Den voldsomme journalistiske aktiviteten som er bygget opp rundt innsyn i offentlige dokumenter, blir jo presentert hver dag i mediene. Å søke innsyn i offentlige dokumenter er en sentral del av dagens gravende journalistikk. Bruken av data fra offentlige myndigheter er blitt en viktig sjanger i journalistikken bygget rundt systematiske analyser av offentlige data.14

Den undersøkende journalistikken har også tatt i bruk aktivistiske metoder for å få adgang til dokumenter fra offentlige etater. I en undersøkelse fra Sverige og Spania fant forskerne en økt profesjonalisering rettet mot å utnytte offentlighetslovenes muligheter:

«Central in all our interviews, asking for public data is attributed to a certain level of experience and competence; the interviewed journalists in both countries have developed often complex strategies for accessing public records. In Sweden, they engage in seemingly harmless activism by attempting to «break the system» or not giving in when denied requests. In Spain, the journalists focus on how to pose undeniable questions to the Transparency Portal.»15

Kontekst og støttesystemer

Konteksten en offentlighetslov opererer i kan være avgjørende for hvordan den fungerer og hvilken effekt den har. Slik kontekst kan handle om måten informasjonen presenteres på, som igjen har sammenheng med viljen til å følge lovens krav om åpenhet. Begge deler kan være svært dårlig ivaretatt.16

Som vi har vært inne på tidligere, er sammenhengen mellom faktisk forståelse av politikk og innbilt forståelse av politikk to helt forskjellige spørsmål. Begge deler er derimot sterkt avhengig av måten informasjonen presenteres på.

Konteksten, definert som den politiske eller organisatoriske kulturen, støttesystemer rundt offentlighetsloven, oppegående presse, aktive sivilsamfunnsorganisasjoner og forståelig informasjon er avgjørende for borgernes bruk av denne informasjonen.

En svensk undersøkelse om politiets holdninger til åpenhet peker på hvordan konteksten kan virke direkte i motstrid til lovens ord og hensikt:

«Av rapporten framgår att det inom polisen finns en utbredd inställning att Polismyndigheten inte behöver rätta sig efter lagar och regler. Det handlar inte om bristande intern information, utan om ett förhållningssätt som återfinns hos personal på skilda hierarkiska nivåer. Förhållandet återspeglas i många sammanhang, exempelvis när någon begär att ta del av allmänna handlingar, i vapenlicensärenden, i arbetsmiljöärenden och hur polisen bland annat i pressmeddelande vinklar olika förhållanden m.m.»17

Maktesløshet

Dette er relativt kraftige konklusjoner som viser at det veldig gamle svenske prinsippet om offentlighet er maktesløst mot en organisatorisk kultur hvor de ansatte ikke ser det som nødvendig å holde seg til lover og regler. Konsekvensene er ifølge forfatterne av denne studien at offentlighetsprinsippet ikke bare settes ut av spill, men også at politiet utvikles i feil retning ved at de fokuserer på synliggjøringsaktiviteter som skal bedre deres omdømme, men som ikke bidrar til hovedmålsettingene.18

Denne kulturelle konteksten kommer også fram i en annen undersøkelse om forholdene i Sverige mer generelt:

«However, we have found that the law is not enough to secure public transparency. Besides legislation, a society must share a culture of accountability, observed both by the citizens and their public servants. Such a distinct consideration of transparency as a civic value is what really seems to separate the Nordic and Mediterranean countries, but even with one of the oldest freedom of information acts in the world, legislation does not seem to guarantee public access to public documents.»19

Cucciniello beskriver i sin internasjonale studie også betydningen av kontekstvariabler som nasjonal kultur, karakteren av de politiske spørsmål som er involvert, styresett og ikke minst metoder som er brukt for å forsterke åpenheten.

«Therefore, debates over the merits of enhancing transparency must start, in large part, from a premise that the effects of transparency are very much a product of the environment in which they are implemented.»20

Krevende åpenhet

Det er med andre ord mange positive resultater av offentlighetslover som registreres i forskningen. Det blir større åpenhet, mer kontroll og effektivitet. Men disse effektene kan være betinget av at det er en kultur og et system rundt offentlighetslovene, som støtter deres hensikter.

Hvordan hensikten kan undergraves av praktiseringen ble godt illustrert av Riksrevisjonens undersøkelse av journalføring og dokumentbehandling i den norske sentralforvaltningen i 2017. Dette er en studie som ikke er inkludert i vårt datagrunnlag, fordi den i stor grad handler om tilgrensende, med likevel andre problemstillinger.

Uansett viser rapporten at manglende rutiner og vilje til å journalføre og arkivere slik reglene forutsetter, fører til at praktiseringen av offentlighetsloven blir svært vanskelig. Og denne manglende viljen er i stor grad kulturelt betinget av ledernes holdninger.

Åpenheten er altså avhengig av den samme grunnleggende, men enkle betingelsen som andre sammenhenger som studeres i forskningen på offentlige institusjoner: Kultur trumfer struktur.

1Cucciniello, M. (2016). 25 Years of Transparency Research: Evidence and Future Directions. Public Administration Review, Vol. 77: 1, s. 37.
2ICRG (International Country Risk Guide) som produseres av selskapet Political Risk Services.
3Krishna Chaitanya Vadlamannati and Arusha Cooray: Do freedom of information laws improve bureaucratic efficiency? An empirical Investigation. Oxford economic papers, 2016/4.
4Oxford Research: Innsyn i forvaltningen – Kompetanse, etterspørsel og makt. Evaluering av offentleglova, 2016
5Djupedal, S. H. (2016). Hemmelighold eller innsyn? Hvordan oppfatter selvstendige rettssubjekter offentlighet og innsyn og hvordan ser de på dette som forutsetninger for demokratisk påvirkning og politisk styring? Masteroppgave. Universitetet i Agder.
6Cucciniello, M. (2016). 25 Years of Transparency Research: Evidence and Future Directions. Public Administration Review, Vol. 77: 1, s. 32–44
7Maria Cucciniello: 25 Years of Transparency Research:Evidence and Future Directions. Public Administration Review, Vol. 77, 2016
8Erlingsson, G. Ó. og Wittberg, E. (2017). De kommunala bolagen och offentlighetsprincipen. Centrum för kommunstrategiska studier. Rapport 2017: 4.
9Oxford Research, ibid.
10Graver, J. (2017). En språkviters møte med offentlighetsloven. Lov og Rett, Vol. 56: 1, 2017, s. 63–66.
11Porumbescu, G. A. et al. (2017). Can Transparency Foster More Understanding and Compliant Citizens? Public Administration Review, Vol. 77: 6, s. 840-850.
12Cucciunielleo, ibid.
13Cuccuiniello, ibid.
14Appelgren, E. & Salaverría, R. (2018). The Promise of the Transparency Culture. Journalism Practice, Vol. 12: 8, s. 986. DOI: 10.1080/17512786.2018.1511823.
15Appelgren, E. & Salaverría, R. (2018). The Promise of the Transparency Culture. Journalism Practice, Vol. 12: 8, s. 986–996, DOI: 10.1080/17512786.2018.1511823.
16Porumbescu, G. A. et al., ibid.
17Holgersson, S. (2018). Ursäkta, men vi är faktiskt POLISEN och vi står över lagen! Rapport. Center for Advanced Research in Emergency Response (CARER). Linköpings universitet: Lindköping.
18Holgersson, ibid.
19Appelgren, ibid.
20Cucciniello, ibid.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon