Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Når budsjettene sprekker

forsker, NTNU
  • Side: 56-59
  • Publisert på Idunn: 2018-06-26
  • Publisert: 2018-06-26

Ombyggingen av Stortinget skaper store overskrifter. Heldigvis er slike skandaleprosjekter sjeldne, men prosjekter som overskrider sine budsjetter har en del felles kjennetegn. Oppmerksomhet om disse kan gjøre det lettere å unngå dem i fremtiden.

1.54 metres

Etter en kostnadssprekk på til sammen over en milliard kroner valgte stortingsdirektør Ida Børresen å fratre sin stilling i februar og i mars måtte stortingspresident Olemic Thommesen gå av.

Stortinget er Norges nasjonalforsamling, og de fleste er enige i at våre folkevalgte skal ha funksjonelle og sikre lokaler for å utøve sin lovgivende makt. Etter mange år med overfladisk vedlikehold, anså Stortingets ledelse i 2011 at det var behov for en skikkelig oppussing av Stortingets bygninger i Oslo sentrum. I tillegg til Stortingsbygningen inkluderer disse også bygninger i Akersgata og Prinsens gate. Disse er koblet sammen med Stortinget via et underjordisk tunnelsystem rett under gateplan.

Prosjektet eksisterte da kun på idéstadiet, og kostnadsanslaget økte raskt fra 70 millioner kroner til 136 millioner. Høsten 2012 var den anslåtte kostnaden økt til rundt 300 millioner og noen måneder etter ble prosjektet utvidet til også å omfatte et nytt post- og varemottak med ny innkjøring kostnadsberegnet til i underkant av 100 millioner. I mai 2013 ble det anslått at ombyggingen ville koste 767 millioner kroner. Sommeren 2014 startet byggearbeidene. Da hadde kostnadsanslaget bikket milliarden. Sluttsummen kjenner vi foreløpig ikke. Da Riksrevisjonen gjennomgikk prosjektet i 2017 var prognosen 1,8 milliarder (Riksrevisjonen, 2017). Den siste beregningen fra februar 2018 antyder en kostnad på rundt 2,3 milliarder kroner. Om vi velger å sammenlikne med de første og høyst usikre anslagene eller budsjettet ved byggestart er det uansett klart at dette nå fremstår som et av de siste tiårenes store skandaleprosjekt.

God kostnadskontroll i offentlige prosjekter

Statlige og kommunale prosjekter har gjerne et dårlig rykte, og det virker å være en bred oppfatning at slike prosjekter som regel overskrider sine budsjetter. Det er ikke helt riktig. Store offentlige investeringsprosjekter har god kostnadskontroll. En gjennomgang av 78 store prosjekter gjennomført av Statens vegvesen, Jernbaneverket, Statsbygg, Forsvaret og andre statlige etater de siste 15 årene viste at kun om lag 20 prosent av prosjektene overskred sine budsjetter. I gjennomsnitt ble sluttkostnaden i prosjektene sju prosent lavere enn kostnadsrammen som Stortinget hadde vedtatt (Welde, 2017).

Inntrykket av svak kostnadskontroll skyldes sannsynligvis uklarhet om hvordan et prosjekt planlegges og gjennomføres. Alle prosjekter – og særlig store prosjekter, har en lengre tidligfase hvor man utreder ulike konsekvenser av å gjennomføre ett eller flere ulike alternativ. Det er helt riktig at i denne fasen har kostnadsanslagene en tendens til å øke – ofte langt mer enn kostnadsutviklingen ellers i samfunnet skulle tilsi.

Dette er en utfordring i mange prosjekter og kan føre til at gevinstene man planlegger å oppnå ikke lar seg realisere ettersom kostnaden etter hvert overskrider nytten. Det er imidlertid ikke nødvendigvis noen dramatikk i dette. Det er relativt uproblematisk å øke et kostnadsanslag. I plan- og utredningsfasen av et prosjekt kan vi fortsatt velge å ikke gjennomføre det. I så fall vil ikke økningen ha hatt særlige konsekvenser. Når Stortinget derimot fastsetter en endelig kostnadsramme slik at byggearbeidene kan starte, skal vi være rimelig trygge på at denne vil være tilstrekkelig slik at prosjektet kan gjennomføres som forutsatt uten behov for ekstrabevilgninger. Likevel opplever enkelte prosjekter til dels store overskridelser. De har en del fellestrekk.

Prosjekter vedtatt på et for umodent grunnlag

Hvis vi studerer ombyggingen av Stortinget, er det vanskelig å identifisere den formelle investeringsbeslutningen. I likhet med andre store offentlige prosjekter som har opplevd sterk kostnadsøkning, sa man først ja til en mindre ombygging og deretter ble man fanget i en prosess med stadige kostnadsøkninger som det ble vanskelig å si nei til uten å sette hele prosjektet i fare. Det ble heller ikke gjennomført noen samfunnsøkonomisk lønnsomhetsanalyse som kunne rettferdiggjøre den store investeringen. Slik tenker selvsagt ingen privat investor som må avveie kostnader mot inntekter. Det er ikke gitt at et prosjekt fortsatt er riktig å gjennomføre hvis kostnaden har økt sterkt.

Skandalen rundt Stortingets byggeprosjekt viser at at det er mye å lære av tidligere feil. En av de viktigste er at alle budsjetter er for opitimistiske i begynnelsen av et slikt prosjekt.

I prosjekters tidligfase er usikkerheten stor. Så lenge behov, omfang, grunnforhold med mer er uklart er det umulig å regne eller forutsette seg bort fra usikkerheten. Man bør ikke fastsette et endelig budsjett og starte byggearbeidene før prosjektet er på et slikt detaljnivå at usikkerheten er på et akseptabelt nivå.

Manglende læring fra andre prosjekter

Selv om alle prosjekter til en viss grad er forskjellige, kan man lære mye av historien. Hvis vi ser på hvilke prosjekter som er mest utsatt for overskridelser, så er et flertall av dem lokalisert i byer. Kråkerøyforbindelsen i Fredrikstad; informatikkbygget på Blindern, Operaen og Bjørvikatunnelen i Oslo; samt Nordre avlastningsveg i Trondheim er alle prosjekter som opplevde kostnadsoverskridelser på opptil flere titalls prosent. Stortingets administrasjon hadde for så vidt ikke behøvd å innhente erfaring utenfor egen virksomhet. Byggingen av stortingsgarasjen i 1986–87 hadde mange av de samme utfordringene som Stortingets pågående byggeprosjekt, og kostnadsøkningene i 1986 er til dels samsvarende med Stortingets forklaring på dagens kostnadsøkninger.

Prosjekter i byer har gjerne krevende grunnforhold – det er masse kommunal infrastruktur i grunnen som man må ta hensyn til og ofte avdekkes arkeologiske gjenstander som må ivaretas. Det er ulike interessenter som normalt skal opprettholde sin virksomhet i byggeperioden og det er trafikk som skal avvikles. Stortinget har også et særlig krav til sikkerhet som kan komplisere utbygginger ytterligere. Dette prosjektet har alle kjennetegn på et komplekst og teknisk krevende prosjekt med stor usikkerhet. Alle varsellamper burde ha lyst før man fastsatte budsjettet og startet bygging. Man burde ha avsatt en tilstrekkelig reserve til å ivareta usikkerheten, men viktigst av alt er at man burde ha engasjert de dyktigste og mest erfarne personene til å lede prosjektet.

Svak byggherreorganisasjon

Byggherren er den ansvarlige for et bygge- og anleggsprosjekt. Den skal blant annet fastsette de økonomiske rammene, velge rådgivere og entrepriseform, samt følge opp entreprenør i byggefasen. Det er et avgjørende suksesskriterium i prosjekter at man har en prosjektorganisasjon med tilstrekkelig interne ressurser og med kompetanse og erfaring fra tidligere prosjekter. Eksempelvis ble utbyggingen av E6 gjennom Østfold, som kostet nærmere seks milliarder kroner og som tok åtte år å fullføre, gjennomført under forventningsverdien. Noe av nøkkelen til den effektive utbyggingen var at Vegvesenet hadde en meget kompetent byggherreorganisasjon med god kontinuitet gjennom prosjektet. Den samme byggherreorganisasjonen hadde ansvar over flere delstrekninger, og det ble bygd verdifull kompetanse underveis (Ulstein m.fl., 2017; Solem, 2017). Et eksempel på det motsatte er utbyggingen av Holmenkollen hvor kostnaden ble mangedoblet fra man søkte om å arrangere VM til anlegget sto ferdig. Oslo kommune manglet kapasitet og kompetanse til å styre et utbyggingsprosjekt av en slik størrelse.

Det kan synes som om det samme har vært tilfellet i denne saken. Stortingets administrasjon er ikke en organisasjon man normalt forbinder med gjennomføring av store bygge- og anleggsprosjekter. Riksrevisjonen viste i sin undersøkelse av prosjektet til at Stortinget har hatt utfordringer med å etablere en byggherreorganisasjon som kan håndtere et prosjekt av denne størrelse og kompleksitet, samt løse utfordringer ved kontraktene. Det er en grunn til at for eksempel Statens vegvesen og Statsbygg lykkes rimelig bra med sine prosjekter. De har den erfaringen og kompetansen som er nødvendig. Det fremstår som uklart hvorfor ikke Statsbygg, som er statens sentrale rådgiver i bygge- og eiendomssaker, ble gitt byggherreansvaret for dette prosjektet.

Utlysning ikke tilpasset markedet

Markedsusikkerheten er ofte en av de mest kritiske usikkerhetsfaktorene når man planlegger prosjekter. Et entreprenørmarked som har mye å gjøre vil genere lav konkurranse som fører til høyere priser i tilbudene. Dersom det er lite å gjøre i markedet vil entreprenørene ha større behov for sysselsetting, og dette behovet kan føre til større konkurranse om prosjektene og lavere priser.

I årene før finanskrisen i 2007–2008 opplevde en rekke prosjekter både i privat og offentlig sektor kostnadsoverskridelser. Det var høykonjunktur, og entreprenører i de fleste land hadde mer enn nok å gjøre. Flere prosjekter opplevde at når man lyste ut hovedentreprisen så var de innkomne tilbudene over det man hadde beregnet at arbeidene ville koste. Noen ganger fikk man ingen eller kun ett tilbud. Fra 2006 til 2007 økte prisen på betong og stål med henholdsvis 25 og 40 prosent. Selv om markedsrisikoen i stor grad er konjunkturstyrt så er den likevel styrbar på prosjektnivå. Den kan reduseres ved effektivt informasjonsarbeid ut til entreprenørmarkedet og ved å tilpasse utlysningen til hvilke deler av markedet som har ledig kapasitet. Det kan videre dreie seg om å gi leverandører tilstrekkelig tid til ferdigstillelse av tilbud slik at man kan innhente forpliktende tilbud fra eventuelle underleverandører. Man kan også gi leverandører frihet i forhold til tidspunktet for oppstart og anleggsåpning for slik å optimalisere bruken av deres ressurser.

Stortinget burde ha lært av byggingen av Holmenkollen. Også der var det en uerfaren byggherre som leder prosjektet somf ørte til milliardoverskridelser.

Ombyggingen av Stortinget har vært preget av en relativt rask fremdrift særlig i tidligfasen. Som Riksrevisjonen også påpekte, så kunne flere av de sentrale beslutningene som ble fattet i prosjektet være bedre utredet i en tidlig fase. Det kunne ha forebygget noen av de utfordringer man senere har fått. Det er symptomatisk for prosjekter som opplever utfordringer at man ikke har brukt tilstrekkelig tid på planlegging og kvalitetssikring før byggingen starter. Det er i tidligfasen at muligheten for endringer er størst og det er da det koster minst å gjøre endringer. I gjennomføringsfasen er det motsatt.

Feil kontraktsstrategi

En forutsigbar og tydelig kontraktsstrategi er viktig for effektive anskaffelser og god konkurranse. I offentlige anleggsprosjekter har utførelsesentrepriser tradisjonelt vært den vanligste entrepriseformen. Det innebærer at byggherren er ansvarlig for prosjekteringen og dermed tar fullt ansvar for omfang og mengder i det arbeidet som skal gjøres. Det betyr at byggherren tar en stor del av risikoen. Man får heller ikke anvendt entreprenørens kompetanse på annet enn utførelsen da løsningene er spesifisert i konkurransegrunnlaget.

I økende grad benyttes derfor isteden totalentrepriser som innebærer at byggherren tar prosjektet frem til og med gjennomført forprosjekt og at entreprenøren tar ansvaret for prosjekteringen etter forutgående konkurranse. Hvis man er opptatt av å redusere egen risiko, er totalentreprise gjerne det riktige valget, men da må man finne seg i at entreprenøren inkluderer et risikopåslag i sitt tilbud. Kommuner, hvor overskridelser i ett prosjekt kan få konsekvenser for det kommunale tjenestetilbudet, velger gjerne totalentrepriser. Statens vegvesen, som kan diversifisere risikoen mellom et høyt antall prosjekter, har derimot tradisjonelt valgt utførelsesentrepriser.

Byggherren må treffe valg ut fra en vurdering av egen kompetanse og tilgjengelige ressurser til styring og oppfølging av prosjektet, men generelt kan man si at jo svakere egen byggherreorganisasjon er og jo mindre grad risikoen er diversifiserbar, jo mindre egnet er tradisjonelle utførelsesentrepriser. Jeg har allerede vært inne på at Stortinget sannsynligvis ikke har hatt de nødvendige byggherreressursene. Videre har Stortingets presidentskap gått langt i å legge all skyld for overskridelsen på Multiconsult som var ansvarlig for prosjekteringen. Sett i ettertid er det mange gode grunner til at man heller burde gjennomført prosjektet som en totalentreprise. Det er ikke sikkert det ville ha blitt billigere totalt sett – entreprenørene Veidekke og KF Entreprenør ville nok ha priset prosjektet langt høyere enn de gjorde i sine opprinnelige tilbud, men da ville man på et tidligere tidspunkt ha kunnet ta stilling til totalkostnaden og ikke minst så ville man ha sluppet den pinlige offentlige krangelen mellom byggherre og rådgivende ingeniør som vi nå opplever.

Manglende ekstern kvalitetssikring

Overskridelsene som Stortinget nå opplever, er heldigvis uvanlige. I dag er som nevnt kostnadskontrollen i store statlige prosjekter rimelig god, men slik har det ikke alltid vært. På 1980- og 90-tallet førte overskridelsene i en rekke prosjekter til at regjeringen høsten 1997 nedsatte et utvalg som skulle vurdere systemene for planlegging, gjennomføring og oppfølging av store statlige investeringsprosjekter. Sluttrapporten fra 1999 pekte på en rekke svakheter ved beslutningsunderlag og prosjektgjennomføring som årsak til kostnadsoverskridelser. I kjølvannet av denne innførte Stortinget en ordning med ekstern kvalitetssikring i beslutningsfasen av store statlige prosjekter. Hensikten skulle være å gi mer vellykkete prosjekter og mer nytte for hver krone, gjennom blant annet reduserte kostnader.

I dag skal alle prosjekter med en anslått samlet investeringskostnad på over 750 millioner kroner gjennomgås av eksterne konsulenter. Dels skal dette være en etterkontroll av om grunnlaget for å fremme forslag om godkjennelse av prosjektet med kostnadsramme er tilstrekkelig, og dels skal analysen peke fremover ved å kartlegge de styringsmessige utfordringer i gjennomføringen av prosjektet. Å få en uhildet tredjepart til å gjennomgå arbeidet du har gjort, er regnet som en sentral del av enhver prosjektstyringsmodell. Det kan bidra til å avsløre prosjektforelskelse, overoptimisme og tunnelsyn, men også å sikre at plangrunnlaget har en tilstrekkelig kvalitet.

Erfaringene med kvalitetssikring i staten er gode. Prosjekter som kvalitetssikres har god kostnadskontroll i gjennomføringsfasen. Flere kommuner har derimot smertelig fått erfare at umodne og ikke-kvalitetssikrede planer kan få negative konsekvenser. Store kommunale utbyggingsprosjekter som for eksempel AdO arena i Bergen, Flexus-systemet og Holmenkollen- utbyggingen brukes ofte som eksempler på hvordan prosjekter ikke skal gjennomføres, men en positiv konsekvens av disse prosjektene er at flere kommuner nå har innført ordninger med ekstern kvalitetssikring etter mønster av staten. Kommunene lærer av sine feil.

Ombyggingen av Stortinget var opprinnelig kostnadsberegnet til under terskelverdien for ekstern kvalitetssikring, men det var selvsagt ingenting i veien for å gjennomføre dette uansett. Det er en rekke statlige prosjekter under terskelverdien som man har valgt å kvalitetssikre på grunn av kompleksitet eller andre spesielle utfordringer. I etterpåklokskapens lys, kan vi fastslå at Stortinget ville ha tjent på å få en ekstern gjennomgang av dette prosjektet før byggingen startet.

Avsluttende merknader

Det er ikke overraskende at ombyggingen av Stortinget har vist seg som et krevende prosjekt. Dette prosjektet har en rekke likhetstrekk med prosjekter som tidligere har opplevd store overskridelser, ett av dem er til og med et prosjekt som Stortinget selv hadde ansvaret for.

Jeg våger den påstand at mange av de utfordringene som dette prosjektet har opplevd langt på veg kunne ha vært unngått om man hadde gjennomført planlegging og styring i tråd med det som regnes som god praksis for prosjekter av en slik størrelse og kompleksitet. Allerede på et tidlig tidspunkt kunne man ha forutsett mange av de problemene man nå sliter med.

Mye tyder på at Stortinget mangler prosesser for læring og erfaringsoverføring fra tidligere prosjekter. Dette kan øke risikoen for å gjenta de samme feilene i fremtiden.

Referanser

Riksrevisjonen, 2017. Riksrevisjonens undersøkelse av Stortingets byggeprosjekt; Prinsens gate 26, nytt post- og varemottak og innkjøringstunnel. Dokument 3:12 (2016-2017).

Solem, K., 2017. E6 gjennom Østfold har blitt en kjempesuksess. Vegnett 14. februar 2017.

Ulstein, H., Wifstad, K., Syrstad, R. S., Seeberg, A. R., Gulbrandsen, M. og Welde, M., 2017. Evaluering av E6 Østfold. Menon-publikasjon nr. 4/2017.

Welde, M., 2017. Kostnadskontroll i store statlige investeringer underlagt ordningen med ekstern kvalitetssikring. Concept rapport nr. 51. Trondheim: Ex ante akademisk forlag.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon