Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Tillit er moderne, men mistillit er undervurdert

  • Side: 26-29
  • Publisert på Idunn: 2017-12-07
  • Publisert: 2017-12-07

Hvem har det verst når noe går galt i en offentlig virksomhet? Er det lederne, medarbeiderne eller brukerne? Disse spørsmålene burde stå i sentrum når man skal vurdere om en ny tillitsbasert styring skal innføres i Norge. Men det gjør de ikke.

Slike spørsmål har stor betydning for hvordan man vurderer det som kan bli en ny stor reform: tillitsreform i offentlige virksomheter. Men risiko og ansvarsfordeling er helt fraværende i debatten om denne reformen.

At debatten mangler dette perspektivet er merkelig, for synet på risiko og ansvar henger tydelig sammen med hvem man mener staten «er til for». Det er blant annet en tydelig forskjell i Høyre og Arbeiderpartiets partiprogrammer på dette punktet. I de delene av programmene som handler om offentlig sektor har de to partiene helt forskjellig vektlegging av medarbeidere i offentlige virksomheter og brukerne av offentlige tjenester.

Tydelige forskjeller

Arbeiderpartiets fokus på medarbeidere er i programmets kapittel om politikk for offentlige institusjoner og virksomheter temmelig nøyaktig fem ganger så stort som fokuset på ledere. Det er omvendt for Høyre, med dobbelt så sterkt lederfokus som medarbeiderfokus. (Målt etter antall disse gruppene er nevnt i partiprogrammene for 2017.)

Konsekvensene av dette fokuset kan vi blant annet se i forholdet til en eventuell tillitsreform i offentlige virksomheter. Dette er en reform som Høyre ikke eksplisitt har gått inn for, men som både Arbeiderpartiet og SV vil eksperimentere med og som SP vil innføre i hele offentlig sektor. Både i partiprogrammer og i debattene rundt styring, ledelse og medarbeidere i offentlige virksomheter ser vi et klart skille mellom høyre- og venstresiden. De viktigste begrepene for de to fløyene er:

Vektleggingen av disse begrepene danner et mønster som kan forklare standpunktene i debatten omkring tillit og styring av offentlige virksomheter.1

Risiko og skyldfordeling

Risiko er sjelden noe tema i denne debatten, heller ikke den mistilliten som på mange måter er fundamentet i samfunn hvor granskning og revisjon er en forutsetning for fordeling av ansvar og skyld. Hvem får skylden når noe går galt? Hvem har ansvaret for at ting skal gå bedre?

Ledelse og styring er to forskjellige begreper, og forskjellen mellom dem er noen ganger veldig viktig. Men i denne sammenheng lar vi de to begrepene være mer ensartede enn det som kanskje er ønskelig. For vi er interessert i hvordan ledere styrer. Hvilke redskaper bruker de, og spesielt hvordan bruker de den tilliten som de er avhengige av?

I en OECD-rapport fra 2014 om statusen og fremtiden for offentlig styring skriver den tyske akademikeren Christoph Demmke at det har foregått et skifte bort fra tradisjonell tayloristisk styring, som forsøker å kontrollere medarbeidere, til styring som forsøker å bruke medarbeidernes engasjement og skape motivasjon. Essensen i dette skiftet er erkjennelsen av at tayloristisk personalbehandling, simpelthen ikke fungerer i et miljø hvor organisasjoner må utvikle kompetansen, ferdighetene og motivasjonen til arbeidsstyrken.

Demmke oppsummerer trendene slik at det «Tvang og regler er erstattet med verdier, tillit og selv-styring som metoder for koordinering.»2

Høy tilfredshet og prestasjoner

Ifølge Demmke har Human Resources-litteraturen de siste tyve årene registrert en utvikling av en AMO-modell som består av begrepene: individual Ability, Motivation and Opportunity to perform.

Forskere og praktikere har ifølge Demmke funnet ut at organisatoriske prestasjoner er blitt fundamentalt forbedret av organisatoriske systemer som forsterker disse AMO-variablene. Dette kalles høyprestasjonssystemer, og de øker visstnok prestasjonene gjennom bedre tilfredshet og produktivitet, samtidig som de reduserer turnover og fravær.

Men i offentlige virksomheter er det fremdeles en blanding av tradisjonelle kommando/kontroll-metoder og slike AMO-virkemidler som dominerer. Det er også en betydelig forskjell på hvordan dette praktiseres på ulike nivåer i organisasjonene, ved at toppbyråkrater i større grad får nytte av slike moderne systemer som AMO, mens det samme ikke gjelder nedover i organisasjonen.

Demmke legger vekt på forskning som viser at det er tre arketypiske arbeidssystemer i dag: mekanistiske, motivasjonelle og samarbeidende (concertive). Den siste kategorien kjennetegnes av grupper som har stor uavhengighet, fleksibel rollefordeling/jobbtildeling, intensiv kommunikasjon og trening. Disse oppnår høyere produktivitet enn mer tradisjonelle organisasjoner.

Bort med hierarkiene

Alt i alt skjer det en stor bevegelse i retning av flere hybride systemer som kombinerer mer tradisjonelle med mer moderne virkemidler, og dette indikerer at verden beveger seg bort fra det hierarkiske, selv om restene av dette fremdeles finnes.

Det er flere sterke tendenser som trekker i samme retning; det stadig større omfanget av Lean-verktøy som legger stor vekt på deltakelse fra medarbeidere, svekkelsen av typiske New Public Management-metoder og mer bruk av tillitsbasert ledelse og tjenestedesign.

De gode prestasjonene til moderne velferdsstater, og veksten i delingsøkonomien, trekker i samme retning. Begge deler bygger på en høy grad av tillit. Men dette er også tillitssystemer som er basert på en høy grad av verifisering av kvalitet. Viktige institusjoner i velferdsstatene er revisjons- og granskningssystemer som verifiserer en korrekt bruk av penger og regler.

I delingsøkonomien står brukernes egenkontroll sentralt. På Airbnb, som er kroneksempelet på delingsøkonomiens framvekst, er brukernes vurdering av kvaliteten på leilighetene fundamentet. Brukerne kan gi skarpe tilbakemeldinger, og dårlig kritikk gir dårlig butikk. Dette fordi brukerne stoler på andre brukere først og fremst. De stoler ikke nødvendigvis på de som er ansatt for å levere en tjeneste og tjene penger på det.

Det er omdiskutert hvorvidt disse tilbakemeldingssystemene faktisk fungerer helt etter hensikten, men de funger uansett sammen med et sett av andre vurderingskriterier som samlet gjør det mulig for brukerne å få et temmelig nøyaktig bilde av kvaliteten og prisen på tjenesten.

Grunnleggende mistillit

Det demokratiske systemet, offentlig administrasjon og rettsvesenet er bare delvis basert på tillit. Tvert imot er det masse institusjonalisert mistillit i dette systemet. Det er basert på en rekke kontrollpunkter, inspeksjons- og verifiseringsmekanismer og kontradiktoriske prinsipper som alle forutsetter en grunnleggende mistillit mellom partene.

2.0 metres, Unknown Man må ikke glemme at mistillit spiller en viktig rolle i offentlig forvaltning, mener Steven Van Der Walle. Foto: Privat.

Den sentrale nederlandske forskeren Steven van De Walle skriver:

«While trust is often seen as a virtue and an essential fuel for social life and indeed public administration, it should not be forgotten that distrust also has an essential role to play in the functioning of public administration. This stands in sharp contrast to much of the literature and public comments that have tended to see low trust as problematic and as something that should be remedied.»3

Van De Walle skriver at det er en betydelig risiko bygget inn i offentlig virksomhet ved at myndigheter fordeler penger, jobber og lisenser som gjør misbruk og svinn veldig sannsynlig. Tradisjonell offentlig administrasjon er derfor ikke organisert som den er for å oppnå fremragende resultater, men hovedsakelig for å garantere rettferdighet, legalitet og god saksbehandling.

NPM-metoder og tiltak har både forsterket og svekket denne systemiske mistilliten, noe som også er NPM-kritikernes hovedargument i den pågående debatten om tillitsreform. Delegering av myndighet til underliggende etater og fokusering på ledernes handlingsrom er for eksempel et uttrykk for tillit, mens kontrollmekanismer er bygget ut nettopp for å kontrollere at tilliten ikke misbrukes. For tilhengerne av NPM-metoder av typen mål- og resultatstyring, delegering, virtuelle markeder og prestasjonsbasert ledelse, er mistilliten nødvendig for å kontrollere de fundamentale kreftene som kan føre til at aktørene først og fremst maksimerer egne interesser.

Kritikerne av disse NPM – metodene er nå noen av de sterkeste røstene bak bevegelsen for å få innført en tillitsreform i Norge. Og deres hovedargument er først og fremst at det er blitt for mye mistillit og kontroll.

En viktig side av styring er bevisstheten om risiko, mener den svenske Tillitsdelegationen, her ved lederen Laura Hartmann. Foto: Tillitsdelegationen.

Blandede erfaringer

Tidligere i år gikk en debatt i Dagens Næringsliv om den tillitsreformen som Sverige nå utreder, og som har vært prøvd i Danmark gjennom flere år. Enkelt forklart går tillitsreform, eller tillitsbasert styring, ut på at ledelsen i offentlige virksomheter gir medarbeiderne større frihet til å utføre sine arbeidsoppgaver uten detaljert kontroll.

I Danmark har det vært prosjekter med tillitsbasert styring i hvert fall siden 2010 da København kommunes fritids- og kulturavdeling innførte dette for mellomledere. Også i andre deler av kommunen er dette utprøvd. I 2013 ble det inngått en nasjonal avtale mellom regjeringen, partene i arbeidslivet og regionene, og avtalen ble presentert som en stor tillitsreform, i hvert fall av arbeidstakerorganisasjonene. Den la imidlertid sterk vekt på resultatstyring, men hadde noen punkter om å utvide samarbeidet mellom ledelse og ansatte. Dette ble ikke noen stor reform, og de ansattes organisasjoner er nå desillusjonerte.

De forskningsbaserte evalueringene som er kommet etter de danske reformene peker på at det er svært blandede erfaringer med tillitsreform. Og arbeidstakerorganisasjonene har nå nærmest gitt opp tanken om en landsomfattende tillitsreform. Den relativt nye danske konservative regjeringen fokuserer mest på ledelsen av offentlige virksomheter. (Se egen artikkel om danske reformer.)

Ansvar for feil

I Sverige utredes nå en tillitsreform av både Statskontoret (som tilsvarer norske Direktoratet for forvaltning og IKT) og av en kommisjon; Tillitsdelegationen. Den svenske regjeringen har sagt at den vil ha en slik reform, så konklusjonene på utredningen blir nok at dette skal Sverige gjøre.

I en av rapportene som Statskontoret har levert allerede beskrives et av de fundamentale problemene med en tillitsreform: den vidt forskjellige vurderingen av risiko hos ledere og hos ansatte.4 Risikoen når noe går galt, når regler brytes, når resultater ikke oppnås, når noen blir skadet. Denne risikoen er det lederne som opplever sterkest, fordi det er de som må ta støyten. De henges ut i media, de får kritikk av Riksrevisjonen, og i siste instans må de møte i parlamentarisk kontrollhøring. Og det er rett og rimelig. Velgerne skal vite at deres skattepenger blir brukt på en fornuftig måte. Forvaltningen arbeider på vegne av folket, velgerne, og de folkevalgte, understreker Statskontoret i Sverige.

Også den store Tillitsdelegationen som gjennom en bredt anlagt prosess involverer både det regionale og det kommunale nivået i Sverige, har kommet fram til at vurdering av risiko ligger helt sentralt i alle modeller for hvordan offentlig sektor finansieres og styres. En side av denne risikoen er at ledelsen holdes ansvarlig. Det forutsetter at det faktisk er mulig for borgere å se hvilke mål virksomhetene styres etter, og hvilke resultater de oppnår: 5

«Ett argument som talar för en mer kontrollerande styrning, t.ex. genom detaljerade ersättningsmodeller, är att den tydligt kan förmedla vad de styrande anser ska vägleda verksamheten, i synnerhet om detta kan antas avvika från vad verksamheternas medarbetare anser är viktigt att åstadkomma eller prioritera. Ett annat relaterat argument är att säkerställa att medborgarna de facto får ta del av de insatser de har rätt till enligt lag och/eller biståndsbeslut.»

Tillitsdelegationen anbefaler at man i forsøkene på å kontrollere prestasjonene til medarbeiderne følger tre prinsipper i utviklingen av belønnings-/finansieringssystemer:

  • at man involverer medarbeidere og brukere i målsettinger og kontrollrutiner,

  • at man etablerer kontrollen med prestasjoner på ledernivå, ikke på medarbeidernivå,

  • at man prøver å bygge ut prestasjons-systemer med metoder som kommunikasjon, dialog og lederskap

Tillitsdelegationen gir et konkret eksempel på hvordan balansen mellom kontroll og tillit kan jevnes ut med ganske små endringer i det eksisterende systemet, først og fremst ved å ta bort den detaljerte kontrollen og rapporteringen. Varberg kommune sør for Gøteborg har innført en årlig istedenfor månedlig rapporteringsrutine for hjemmehjelpsavdelingen, og samtidig gjort registreringen av tid automatisk. Det er altså en kombinasjon av endret detaljnivå i eksisterende system, og digitale hjelpemidler som har gjort kontrollsystemet lettere.

Ansvarsfraskriving og risikofrihet

Fra media og fra folket høres stadige klager på at ledere ikke stilles til ansvar. Et folkelig eksempel er et innlegg i avisen Dølen, skrevet av to tidligere AP-politikere, deriblant en ordfører. Innlegget har tittelen Det ansvarsfrie samfunn, og tar opp flere eksempler på dårlig utført jobb fra offentlige eller halvoffentlige virksomheter, hvor det ikke får noen konsekvenser for ledelsen.

«IT-skandalen i Helse Sør-Øst er vel kjent gjennom media. Her har slurv og slendrian ført til at tilfeldige saksbehandlere i andre verdensdeler har fått tilgang til pasientjournalene til 2.8 millioner nordmenn. En av de «ansvarlige» fikk sparken, men like etterpå ny toppjobb i Norsk Helsenett! «Same shit, new wrapping» heter det på engelsk.

Vi kunne også nevne den velkjente Terra-saken, der en del ordførere og rådmenn med «hue under armen og armen i bind» kasta kommunene sine ut et vanvittig spekulasjonsprosjekt, med katastrofale følger. Også har var gjennomgangsmelodien at det var noen andre som hadde skylda – jakten på syndebukker pågår ennå i rettsvesenet.»6

De to leserinnlegg-skribentene viser også til andre eksempler på det de mener er ansvarsfraskriving, og trekker noen generelle konklusjoner: «I sandkassa er det ikke uvanlig å høre uttrykket ‘Det var itte mi skuld’ når noe skal ‘oppklares’. Det er forståelig. Men av godt betalte ledere i både offentlig og privat virksomhet – ofte overbetalte – bør en forvente mer. Det er nettopp det de er betalt for.»

En gjennomgang av mediedekningen det siste året viser at det var forbløffende få offentlige ledere som måtte ta hatten og gå det siste året. Det var tre havnedirektører i de tre største byene, og ovennevnte IT-sjef i Helse Sør-Øst. Pluss en god del rådmenn i kommunene.

Så kanskje risikoen ikke er så stor. Eller ligger risikoen nettopp i dette at de blir hengt ut til offentlig spott og spe? Og ikke minst at de blir offer for granskning. Det blir en stadig sterkere tendens til at toppledere i forvaltningen kalles inn på teppet i Kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget. Og Riksrevisjonen strør jo jevnlig rundt seg med skarp kritikk.

Men konsekvensene er tydeligvis at ledere stilles til ansvar, får kjeft men blir i stillingen.

Tillit til hvem?

Etter 22. juli-kommisjonens kritikk av forvaltningen og regjeringen sa Jens Stoltenberg at han tok ansvar ved å bli sittende. Dette er etter hvert blitt en vanlig holdning blant ledere. Og det er kanskje først og fremst medienes behov for en «dramaturgisk riktig» avslutning på en skandalehistorie som gjør at det vil være nødvendig for en leder å ta ansvar og gå. Istedenfor å ta ansvar ved å bli.

Uansett: For ledere i offentlige virksomheter er dette ansvaret en enorm risiko, og det er denne risikovurderingen som blant annet ligger til grunn for ønsket og behovet for kontroll med hva som skjer nedover i organisasjonene. Det er et sentralt trekk ved måten et demokratisk forvaltningssystem er organisert på. Og i bunn og grunn handler det om hvem staten er til for; de ansatte eller borgerne.

En realistisk debatt om tillitsreform må ta hensyn til dette, og fokusere på det man allerede har kommet fram til i Danmark og Sverige; at spørsmålet om tillit og kontroll er et spørsmål om dosering av begge elementene, ikke enten eller. Det er verken ønskelig eller ideelt å erstatte det ene med det andre, men sannsynligvis er en større dose tillit både mer produktivt og mer effektivt for offentlig sektor.

1Basert på tekstanalyse av mediedekning og partiprogrammer, våren 2017.
2Christoph Demmke: Public Administration Reform and reform effects in Western Europe. OECD 2014
3Walle i Trust at Risk: Implications for EU Policies and Institutions. Report of the Expert Group «Trust at Risk? Foresight on the Medium-Term Implications for European Research and Innovation Policies (TRUSTFORESIGHT)» Directorate-General for Research and Innovation. European Commission,2017
4 Forskning i praktiken. Om praktikrelevant forskning och praktiknära forskningsmiljöer. Statskontoret, 2016
5 Jakten på den perfekta ersättningsmodellen – Vad händer med medarbetarnas handlingsutrymme? Delbetänkande av Tillitsdelegationen. Statskontoret, 2017
6Gunnar Tore Stenseng og Tor Kolloen. Det ansvarsfrie samfunn. Dølen. 31.08.2017.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon