Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Hvordan skal det gå med kommunereformen?

Forsker ved Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Forsker ved Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Forsker ved Institutt for Statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

  • Side: 10-15
  • Publisert på Idunn: 2017-06-27
  • Publisert: 2017-06-27

Kommunereformen har ført til en sterk reduksjon i antall kommuner, men det er fremdeles mange små og sårbare kommuner. Flere oppgaver til kommunene betyr at en ny regjering må finne nye metoder for å øke kapasiteten til kommuner som blir for små.

 

Innstillingen om ny kommunestruktur er nå lagt frem for Stortinget. Reformen vil – i alle fall i denne valgperioden – innebære sammenslåing av 121 kommuner i alt, fordelt på 47 ulike konstellasjoner. Antallet kommuner reduseres dermed fra 428 til 354, altså over 17 %.

Mer enn en fjerdedel av kommunene vil inngå i en sammenslåing, hvilket er mer enn selv de mest reformoptimistiske hadde tro på for ett års tid siden. Samtidig gir resultatet av reformen så langt ikke grunnlag for å desentralisere ytterligere oppgaver og myndighet til kommunene eller å redusere den statlige styringen av kommunene, slik regjeringen har ønsket. Dette fordi «kjeden ikke er sterkere enn det svakeste ledd». Som et eksempel opprettholdes 19 av 27 kommuner med under 1000 innbyggere (2016). Flere av de nye kommunene vil ikke oppfylle regjeringens kriterier for «robusthet». Og reformen løser heller ikke problematikken rundt oppsplittede byområder.

I det videre redegjør vi først for de målsettingene kommunereformen i utgangspunktet hadde, og viser hvordan den norske reformen kan ses i et internasjonalt perspektiv. Vi presenterer så noen ferske data som beskriver reformen så langt, og diskuterer grad av måloppnåelse. Til slutt trekker vi noen linjer framover og vurderer realismen i andre alternativer – enn kommunesammenslåinger – som kan løse de opplevde skalautfordringene i norsk kommunesektor.

Hvilke mål skulle reformen innfri?

I tillegg til en viss bruk av økonomiske virkemidler, har kommunereformen i høy grad vært basert på argumenter – mer «prayers» enn «muscles», for å låne begreper fra litteraturen om statlig styring.1 Argumentasjonen har vært omfattende, og regjeringens begrunnelse for å endre kommunestrukturen er meget godt kjent, etter tre år med reform.

Ambisjonen om kommunesammenslåinger gjenfinnes i regjeringserklæringen. Den påtroppende regjeringen mente at «En mer robust kommunestruktur vil sikre mer kompetanse og større faglighet i den enkelte kommune», at kommunene kunne få mer makt og myndighet dersom de ble mer «robuste», og at den folkevalgte styringen kunne styrkes fordi behovet for interkommunale selskaper og samarbeid ville gå ned med større kommuner. Det ble også bebudet at regjeringen tok sikte på «å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.»2

Med utgangspunkt i dette leverte det hurtigarbeidende ekspertutvalget i mars 2014 sin første rapport om kriterier for å vurdere kommunenes ivaretakelse av deres omfattende oppgaveportefølje.3 Ekspertutvalget etablerte kriterier som skulle gi et faglig utgangspunkt for å vurdere kommunene som tjenesteytere, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere og demokratiske arenaer. Med utgangspunkt i en gjennomgang av forskning på sammenhengen mellom oppgaveivaretakelse og kommunestørrelse konkluderte utvalget med at de aller fleste kommunene var for små. Før reformen hadde halvparten av kommunene under 4700 innbyggere – langt unna ekspertutvalgets konklusjon om at «minste kommunestørrelse med dagens kommunale oppgaver bør være på mellom 15 000 og 20 000 innbyggere» (s. 70). Utvalget viste til at små kommuner ofte har særskilte utfordringer knyttet til fagkompetanse, habilitet og forsvarlig saksbehandling. De påpekte dessuten at 10 byregioner og 35 mindre tettsteder er preget av administrativ oppsplitting, og at dette vanskeliggjør helhetlig planlegging, samordning og utvikling.

Sårbar: Sollund er en av av de 18 kommunene med under 1000 innbyggere som ikke ville slå seg sammen. Foto: Steinar Bauge.

Redusert statlig styring

Ekspertutvalget la til grunn at regjeringen ønsket en videreføring av generalistkommuneprinsippet og en løsning med kommunesammenslåinger fremfor en videre (utvidelse av) interkommunale samarbeid. I sin første rapport begrunnet ekspertutvalget en skepsis til samarbeidsløsninger, både om tjenesteyting og areal- og transportplanlegging. Utvalget understreket at redusert statlig styring ville være avgjørende for at reformen skulle styrke lokaldemokratiet. I sluttrapporten4, hvor utvalget ble bedt om å revurdere kriteriene gitt at det skulle overføres nye oppgaver til kommunene, diskuterte utvalget konsekvensene av en eventuell oppgavedifferensiering, dersom regjeringen skulle velge å fravike generalistkommuneprinsippet og gi økt ansvar for oppgaver kun til større kommuner.

Regjeringen konkretiserte sine mål med reformen i en egen meldingsdel til kommuneøkonomiproposisjonen våren 2014.5 Her ble det understreket at færre og større kommuner skulle gi bedre kapasitet til å ivareta og videreutvikle lovpålagte oppgaver, gi bedre muligheter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsamfunn, samt ivareta frivillige oppgaver.

Generalistkommuneprinsippet ble understreket som et utgangspunkt for reformen. Det samme ble regjeringens premiss om at reformen skulle legge et grunnlag for at alle kommuner kunne løse sine lovpålagte oppgaver selv – altså uten å være avhengige av interkommunale samarbeid. Det ble presisert at kommunestrukturen skulle legge til rette for «en enhetlig og oversiktlig forvaltning». Regjeringen formulerer dessuten fire mål for reformen:

  • Gode og likeverdig tjenester til innbyggerne

  • Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling

  • Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner

  • Styrket lokaldemokrati.

 

Regjeringen stilte ikke noe absolutt krav til innbyggertall, men nødvendigheten av «robuste» fagmiljøer og helhetlig samfunnsplanlegging har stått sentralt i regjeringens retorikk gjennom hele reformløpet. Det samme har målet om styrket lokaldemokrati som følge av en bredere oppgaveportefølje og redusert statlig styring.

Kommunereformen i internasjonalt perspektiv

Det å redusere antall kommuner er en bred og langvarig reformtrend i store deler av den vestlige verden gjennom mange tiår. Fra 1950 til 2015 sank antallet kommuner i 17 europeiske land (alle landene vest for jernteppet, med unntak av noen mikrostater) fra 105 678 til 74 100.6 Bare Frankrike, Italia, Portugal og Spania har omtrent det samme antallet kommuner som i 1950. Til og med erke-lokalistiske Sveits, hvor slike avgjørelser bare kan fattes av kommunene selv, er inne i en nedadgående trend. I alle de gjenværende landene har antallet kommuner blitt redusert med minst 60 % siden 1950. Tre land – Sverige, Danmark og Hellas – har redusert antallet kommuner med så mye som 90–95 % i samme periode.

Bakteppet for disse endringene har vært en langvarig debatt om «metropolitan governance». Tiltakende urbanisering ga styringsproblemer allerede fra 1800-tallet og framover. Grensene var tegnet for å skille mellom bykommunen og omliggende landkommuner, men når byen vokste utover ble grensene problematiske. Politisk og administrativ fragmentering ble etter hvert regnet som et iboende problem i de store byene.7 Et viktig fokus i reformene i lokalforvaltning på 1960- og 1970-tallet var nettopp å løse byregionenes spesielle utfordringer.

Problemet besto blant annet i såkalte spillover-effekter, det vil si at innbyggere og bedrifter i én kommune trekker veksler på tjenester og finanser i nabokommunene innenfor samme byområde, uten at det finnes mekanismer for å kompensere for dette. Idealet var administrative inndelinger som dekket områdene hvor folk bodde og arbeidet. Dersom kommunegrensene følger reisemønstre, kontaktflater og en opplevelse av felles identitet, vil dette i sin tur oppmuntre til lokalpolitisk deltagelse og engasjement.8

Optimized by JPEGmini 3.13.3.15 0x1829d7c�
cmp3.9.27.3q4 0xdb48987�Kapasitetsmangel: Uansett hvilken partifarge regjeringen får etter valget vil den måtte løse problemet med kommuner som har for liten kapasitet til å løse nye oppgaver. Foto: Ragne B. Lysaker.

«Konsolidering» gjennom sammenslåing til én felles myndighet for hele byområdet fremsto som den logiske løsningen. En slik sammenslåing ville gjøre det mulig å utnytte stordriftsfordeler, og sikre at problemer ble håndtert innenfor sitt nedslagsfelt – altså det økonomisk teori kaller å «internalisere eksternaliteter». Samtidig ville betingelsene for planlegging og utvikling styrkes dramatisk. Det ble hevdet at en enhetlig kommunal myndighet ikke bare burde ha kontroll over det sammenhengende bebygde området, men også over en «landreserve» i form av et ubebygget omland.9 Slike «elastiske» byer gir grunnlag for befolkningsvekst og økonomisk fremgang. Internasjonalt er opprettelsen av «Toronto megacity» i 1998, som etter sammenslåing av seks kommuner ble den fjerde mest folkerike bykommunen i Nord-Amerika, et høydepunkt i konsolideringsbølgen.10

Disse ideene møtte motbør fra flere hold.11 Robert Bennett spurte retorisk, «Må vi gjennomføre administrativ reform hver gang pendlingsområdene endres?»12 Det ble påpekt at det ikke alltid er stordriftsfordeler i kommunal tjenesteproduksjon, fordi kommunale tjenester ofte er arbeidsintensive. Svært store administrasjoner kan dessuten være kostbare i seg selv. Det ble dessuten argumentert for at mindre forvaltninger er best egnet til å fange opp lokale variasjoner i ønsker og behov, særlig av «public choice»-teoretikere – som dermed ble en motpol til «konsolideringsskolen».13 Et viktig argument var at ulike funksjoner og aktiviteter har ulike geografiske nedslagsfelt, og dermed er det uansett fånyttes å komme frem til én enhetlig inndeling som skal passe til alle formål. Empiriske studier i amerikanske storbyer på 1980- og 90-tallet understøttet argumenter fra public choice. «Fragmenterte» byområder som St. Louis og Pittsburgh hadde ikke svakere økonomisk utvikling enn mer konsoliderte byområder, og samarbeidsordninger på tjenestesiden så ut til å fungere godt.

Spenninger rund lokale løsninger

Public choice-økonomenes begrunnelse for små kommuner har mye til felles med en viktig begrunnelse for normen om «lokalt selvstyre», nemlig at kommunene skal kunne utføre sine oppgaver i tråd med lokale ønsker og behov. Dermed føyes en demokratisk dimensjon til begrunnelsen for lokal handlefrihet og opprettholdelse av små kommuner. Forskjeller i lokale politiske prioriteringer fører imidlertid til forskjeller mellom kommunene. Velferdsstatens fremvekst har skapt spenninger mellom hensynet til likeverdige tjenester og toleranse for lokale løsninger.14 De aller fleste kommunale oppgaver er som kjent lovpålagte, og omfanget av statlige forskrifter og retningslinjer er meget stort. Det gir kommunene begrensede muligheter til å innrette sine tjenester ut ifra spesielle lokale forhold. Velferdsstatens fremvekst svekket dermed et sentralt argument for en kommunestruktur med mange små kommuner.

Det har blitt hevdet at de store kommunereformene i flere europeiske land i etterkrigstiden var en «institusjonell ettertanke» av den store veksten i offentlig sektor, knyttet nettopp til fremveksten av velferdsstaten.15 Ikke minst ble de omfattende kommunesammenslåingene i Sverige, Danmark og Norge på 1960- og 1970-tallet begrunnet med behovet for å styrke kommunenes evne til å fylle rollen som velferdsstatens iverksettere.

Også i de senere år har effektivitet og kapasitet vært viktige argumenter for kommunereform, for eksempel i Hellas, hvor det ble gjennomført omfattende reformer på 1990-tallet og i 2011, som reduserte antallet kommuner fra 5318 til 325. I Danmark var forventningen om faglige og økonomiske stordriftsfordeler en viktig begrunnelse for kommunereformen i 2007, som reduserte antallet kommuner fra 270 til 98.16 Og Irland reduserte antallet kommuner fra 114 til 31 i 2014. Den irske regjeringen fremstilte kommunesammenslåing nærmest som et Kinder-egg av en reform, hvor det å gjøre kommunene færre og større kan ha alle mulige fordeler:

The new arrangements will improve democratic responsibility and accountability, community identity, responsiveness to local issues, subsidiarity, coherence and efficiency; yield cost savings and better value for money and generally strengthen local government.17

I Norge presiserte regjeringen tidlig at kommunereformen ikke var en innsparingsreform. Regjeringens mål om «robuste» tjenester befinner seg i det som har vært hovedstrømmen av den internasjonale retorikken i mange tiår, og er en videreføring av argumentasjonen bak de store kommunereformene på 1960- og 1970-tallet. Når det gjelder målet om helhetlig samfunnsplanlegging, la både ekspertutvalget og regjeringen seg tett opp mot «konsolideringsskolen» hvor administrativ oppsplitting av funksjonelle samfunnsområder fremstilles som en ulempe.

Endelig har regjeringen hatt som mål at reformen skal styrke lokaldemokratiet, men da først og fremst ved at kommunene skal bli sterkere, og at statlig detaljstyring skal reduseres. Dagens regjering ville nok hatt lite å innvende mot oppfatningen til Kommuneinndelingskomiteen av 1951, som fremholdt at:

Det er ikke noe inngrep i det kommunale selvstyre om en foreslår svake kommuner slått sammen til større enheter, det er tvert imot et tiltak som tar sikte på å styrke selvstyre.18

Denne forståelsen av lokaldemokrati er omdiskutert, ikke minst siden tidligere studier har vist tendenser til at større kommuner blant annet kan medføre lavere politisk engasjement og opplevelse av egen politisk påvirkningsevne.19 Men slike effekter kan ikke undersøkes før reformen faktisk er gjennomført. I denne sammenheng tar vi i stedet regjeringens standpunkt som utgangspunkt for å drøfte reformens måloppnåelse om demokrati. Spørsmålet blir da om reformens utfall gir grunnlag for å styrke lokaldemokratiet ved å overføre nye oppgaver til kommunene, og redusere den statlige styringen.

Måloppnåelse så langt

Det ble gjennomført innbyggerhøringer i om lag 350 kommuner mellom april 2014 og september 2016. I nær 200 kommuner ga høringene flertall for sammenslåing. Folk i større kommuner var mer positive enn folk i mindre kommuner, muligens fordi frykten for fremtidig utkantstatus virker mest reell i de mindre kommunene. Innbyggerne var mindre positive til sammenslåing jo mer solid økonomien i deres egen kommune var, muligens på grunn av skepsis mot å slå seg sammen med naboer med trangere økonomi.20 Innbyggerhøringene ga dermed kommunepolitikerne i nesten halvparten av landets kommuner et signal om at det ikke nødvendigvis ville være politisk selvmord å gå inn for sammenslåing.

Mellom januar 2015 og oktober 2016 undertegnet 299 kommuner 143 intensjonsavtaler om sammenslåing. Som med innbyggerhøringene, var velstående kommuner noe mer tilbakeholdne med å undertegne intensjonsavtaler enn de andre. Vi ser også, ikke overraskende, at kommuner der ordføreren hører til et av regjeringspartiene eller støttepartiene, i størst grad inngikk intensjonsavtaler.

Mange av intensjonsavtalene ble ikke realisert. I mange tilfeller gikk lokale rådgivende folkeavstemninger imot forslag om sammenslåing. Nær halvparten av landets kommuner, 213 i alt, avholdt folkeavstemning mellom februar 2014 og desember 2016. Valgdeltagelsen varierte fra 10 % (Båtsfjord 6.6.2016) til 74 % (Modalen 23.5.2016). I gjennomsnitt var deltagelsen 48,3 % – altså en god del lavere enn ved kommunevalgene. Folkeavstemningene mobiliserte flere velgere i de mindre kommunene enn i de større, og valgdeltagelsen var høyest i kommunene hvor det bor færrest folk i tettstedene. Dette kan tyde på at innbyggerne i de folkerike kommunene enten følte seg sikre på et gitt utfall og at ens egen stemme ikke trengtes, eller var mer likegyldige til kommunereformen.

Ujevne fagmiljøer

Innbyggernes oppslutning om sammenslåing var mye lavere i folkeavstemningene enn i innbyggerhøringene. Bare 33 av de 171 folkeavstemningene hvor velgerne fikk maksimalt to alternativer å stemme over, ga flertall for sammenslåing. Ytterpunktene lå i Nordland: I Sørfold kommune stemte 98 % av de fremmøtte for å bestå som selvstendig kommune, i Narvik stemte 91 % for å slå seg sammen med Evenes kommune. I førstnevnte avstemning deltok 63 % av de stemmeberettigede, i sistnevnte 13 %. Det illustrerer en generell tendens til at deltagelsen er lavere, men oppslutningen høyere, jo større innbyggertallet i kommunen er.21

Foreløpige tall tyder på at om lag 150 kommuner fattet positivt vedtak om sammenslåing. Men i mange tilfeller havarerte sammenslåingen, fordi en eller flere av partnerne ikke vedtok det samme. Som nevnt i innledningen, er det i alt 118 kommuner som enten inngår i proposisjonen til Stortinget, eller som allerede har fått vedtak ved kongelig resolusjon. 46 nye kommuner vil se dagens lys, og i alle fall 36 av disse ble fastsatt etter gjensidige kommunestyrevedtak i alle de involverte kommunene.22

Dette er altså det materielle resultatet av kommunereformen så langt. Hvor mye bidrar disse 45 sammenslåingene til oppnåelse av reformens mål?

Som nevnt knytter regjeringen målet om robuste fagmiljøer til innbyggertall, ved at større kommuner har grunnlag for større fagmiljøer og mulighetene til å kunne tilby lovpålagte tjenester innenfor egen administrasjon. På dette punktet er måloppnåelsen svært ujevn. Store deler av landet «slipper unna» reformen, inkludert det meste av Østlandet nord for hovedstadsregionen og det aller meste av Nord-Norge. De aller fleste av landets minste kommuner består, selv om de er de minst «robuste». Bare 51 av de 214 kommunene som per i dag er «den minste halvparten» og bare åtte av de 27 kommunene med under 1000 innbyggere blir større etter reformen. Bare 13 av de 47 nye kommunekonstellasjonene får over 15 000 innbyggere, som var minstestørrelsen Ekspertvalget anbefalte.

Når det gjelder helhetlig samfunnsplanlegging kan måloppnåelsen vurderes på flere måter. Norge har 11 flerkommunale tettsteder med flere enn 25000 innbyggere, altså sammenhengende bebodde områder som ligger i to eller flere kommuner.23 Bare tre av disse tettstedene får færre kommuner. Moss slår seg sammen med Rygge, men ikke Vestby. Seks av 12 kommuner i Oslo tettsted inngår i tre sammenslåinger rundt Skedsmo, Ski og Askim. Drammen slås sammen med Nedre Eiker men ikke med noen av de fire andre kommunene som inngår i tettstedet (Svelvik er ikke del av Drammen som tettsted). Ingen av de åtte andre tettstedene med over 25 000 innbyggere vil bestå av færre kommuner – verken Fredrikstad/Sarpsborg, Hamar, Tønsberg, Porsgrunn/Skien, Arendal, Stavanger/Sandnes, Haugesund eller Ålesund. Riktignok inngår Stavanger og Ålesund i kommunesammenslåinger med nabokommuner, og Tønsberg får innkorporert Vear fra Stokke kommune. Men ingen av disse sammenslåingene inkluderer kommuner som inngår i det sentrale tettstedet. Selv om det kan være flere måter å vurdere måloppnåelsen på, forblir altså de fleste av de største tettstedene like oppsplittede.24

Når det gjelder muligheten for å gi kommunene flere oppgaver og mer selvstendig ansvar, er resultatet av reformen tvetydig. Regjeringen desentraliserer flere nye oppgaver til kommunene.25 Samtidig er det vanskelig å se at de endringene i kommunestrukturen som reformen gir legger bedre til rette for dette. Tvert imot kan det argumenteres for at når så mange små kommuner består, skulle et kjerneargument for reformen – at allerede dagens oppgaveportefølje er for stor for en kommunesektor med mange små kommuner – tilsi færre, ikke flere oppgaver. Dette er et paradoksalt resultat av kommunereformen per i dag. Ryggen er fortsatt svak, men sekken har blitt tyngre.

Veien videre?

Det er vanskelig å spå veien videre for kommunereformen når vi nå er inne i et valgår. Men uansett hvilken partifarge den neste regjeringen har, vil den måtte ta aktivt stilling til det problemet kommunereformen skulle løse gjennom kommunesammenslåinger: at kommunene over tid har fått ansvar for oppgaver som til sammen overskrider deres kapasitet. Dette benevnes som «skalaproblemet» i litteraturen; og har sin årsdak i at kommunene gjennom tiår har fått en stadig viktigere rolle i samfunnet, dels ved utvidelse av grunnleggende kommunale oppgaver og dels ved delegasjon av myndighet og ansvar for tjenesteproduksjon fra høyere forvaltningsnivåer. Skalaproblemet gjelder kommunesektoren kollektivt. Så lenge generalistkommuneprinsippet forfølges er ikke kjeden sterkere enn sitt svakeste ledd. Per i dag holdes denne kjeden sammen med interkommunale ordninger og omfattende statlig styring.

For Regjeringen Solberg er ikke interkommunalt samarbeid en løsning, det er primært et uttrykk for skalaproblemet og i seg selv noe som bør reduseres. Kommunene burde ikke ha ansvar for kjerneoppgaver det fins enkeltkommuner som ikke kan løse.

På veien videre for kommunene i det nasjonale styringssystemet må regjeringen trolig ta inn flere skaleringsmekanismer enn kommunesammenslåinger (oppskalering). Alle de alternativene vi skal diskutere kan gjenfinnes (med litt ulike benevnelser) i Ekspertutvalgets rapport samt i det avsluttende kapitlet i Prop. 96 S, som avsluttes med en cliffhanger: Departementet har ikke tatt stilling til hvilke av disse alternative fremgangsmåtene som skal følges når reformen tas videre. Avsløring varsles i kommuneproposisjonen for 2019.

Ett av alternativene til kommunesammenslåinger er nedskalering, det vil si at ansvar for eksempelvis barnevern flyttes fra kommunene opp til høyere forvaltningsnivåer, altså fylkeskommuner/regioner eller staten. I Finland er ansvaret for sykehusene nylig flyttet fra kommunene til et nytt regionalt forvaltningsnivå. Selv om omfanget av desentralisering i oppgavemeldingen våren 201526 kan diskuteres, er de politiske signalene fra den sittende regjeringen stikk motsatte – ambisjonen er å styrke kommunene som sentral velferdsleverandør, myndighetsutøver og samfunnsutvikler.

En tredje mulighet er det vi kan kalle kvasinedskalering – det vil si at kommunene fremdeles ivaretar oppgavene, men staten strammer grepet om hvordan kommunene løser dem. På de politiske partienes landsmøter nå i vår har vi hørt mange ønsker om sterkere nasjonale grep på det kommunene vil oppfatte som lokale anliggender. Alt som har å gjøre med øremerking av midler, fastsettelse av individuelle rettigheter, kompetansekrav og bemanningsnormer i kommunene er uttrykk for kvasinedskalering. I kommunereformen er sterk statlig styring av kommunesektoren identifisert som et problem. Spørsmålet er om vår neste regjering, uansett farge(sammensetning), vil tillate de styringsivrige sektordepartementene å stramme til styringen av kommunene.

Kjør på med samarbeid

En fjerde mulighet er «tverrskalering», det vil si mer av det vi allerede har mye av: interkommunalt samarbeid. Noen, som partiet Høyre, er skeptiske til det store omfanget av interkommunalt samarbeid. Likevel er det grunn til å lure på om ikke til og med en ny regjering Solberg vil måtte snu på flisa og påpeke at når kommunene ikke har slått seg sammen i så stort omfang som forutsatt, og gitt et fortsatt stort og økende oppgaveansvar, så må vi bare kjøre på med interkommunalt samarbeid. Vi ser for oss at uansett regjering, så vil en eller annen form for lovpålagt interkommunalt samarbeid bli en sentral del av forvaltningspolitikken i årene som kommer. Til tross for utfordringene blant annet knyttet til demokratisk kontroll, oppfatter kommunene stort sett at interkommunalt samarbeid løser de opplevde skalaproblemene. For mange kommuner er det i alle fall viktigere å bestå som selvstendig kommune enn å løse oppgavene selv.

En femte og siste mulighet er multiskalering, eller å fire på prinsippet om at alle kommuner skal ha ansvar for det samme. Da er vi tilbake til spørsmålet om generalistkommuneprinsippet. Noen kommuner vil ha et bredere ansvarsområde enn andre. En enkel versjon vil være en A-skala for kommuner over en gitt befolkningsstørrelse med en full portefølje av oppgaver, og en B-skala for mindre kommuner, med en begrenset portefølje. En mer komplisert løsning vil være å etablere flere parallelle A- og B-skalaer, i prinsippet en for hver enkelt tjeneste. Da nærmer vi oss en situasjon med spesialkommuner, som vi hadde i Norge på 1800-tallet.

I vårens proposisjon åpner regjeringen for at kommuner med over 100 000 innbyggere på gitte vilkår skal kunne søke om å overta ansvaret for en spesifisert del av kollektivtransporten. Likevel er grunntonen at omfattende avvik fra generalistkommuneprinsippet vil bli for uoversiktlig, både juridisk og økonomisk. Og nedskalering, det vil si å frata kommunene ansvar, vil være et brudd med en entydig marsj i motsatt retning over mange år. Det er derfor stor sannsynlighet for at også den neste regjeringen vil holde fast ved det vel etablerte generalistprinsippet og i stedet gå inn for interkommunalt samarbeid (tverrskalering), kombinert med tiltakende statlig styring (kvasinedskalering). En regjering med tyngdepunkt i Høyre vil antagelig fortsette med (frivillige) kommunesammenslåinger som tiltak for å løse skalaproblemet, mens en regjering med tyngdepunkt i Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil avslutte denne prosessen og i stedet lene seg enda tyngre på interkommunale samarbeid og tiltakende statlig styring. Slik blir kjeden sterkere enn sitt svakeste ledd.

Referanser

Ashford, D.E. 1982. British Dogmatism and French Pragmatism. Central-Local Policy-Making in the Welfare State. London: Allen and Unwin.

Askim, J., Klausen, J. E. og Vabo, S. I. 2016. Kommunereformen og dens alternativer. I J. E. Klausen, J. Askim og S. I. Vabo (Red.). Kommunereform i perspektiv (275–290). Oslo: Fagbokforlaget.

Bennett, Robert J. (Red.). 1993. Local Government in the New Europe. Hoboken, NJ: Wiley.

Blom-Hansen, J., Houlberg, K., Serritzlew, S., & Treisman, D. 2016. Jurisdiction Size and Local Government Policy Expenditure: Assessing the Effect of Municipal Amalgamation. American Political Science Association, 110 (4):812–831. doi: 10.1017/S0003055416000320.

Borge, L.E. (2016): Økonomiske perspektiver på kommunesammenslutninger. I J. E. Klausen, J. Askim og S. I. Vabo (Red.). Kommunereform i perspektiv (179–199). Oslo: Fagbokforlaget.

Borge, L. E. et al. (2017): Frivillig kommunesammenslåing – betydningen av folketall, inntekt og politisk avstand. Michael 2017; 14: Supplement 19, 17–28.

Dente, Bruno. 1990. The Fragmented Reality of Italian Local Government. I J. J. Hesse (Red.), Local Government and Urban Affairs in International Perspective, 517–549. Baden-Baden: Nomos.

Denters, Bas, et al. 2016. Size and local democracy. Cheltenham: Edward Elgar.

Denters, B., & Rose, L. E. 2005. Comparing local governance : Trends and developments. Basingstoke: Palgrave Macmillan.

Gormley, William T. 1989. Taming the bureaucracy : muscles, prayers, and other strategies. Princeton, N.J: Princeton University Press.

Kjellberg, F., & Hansen, T. 1979. Det kommunale hamskifte. Reformer, verdier, deltagelse. Oslo: Gyldendal.

Kjellberg, Francesco. 1985. Local Government Reorganization and the Development of the Welfare State. J. Pub. Pol. 5 (2):215–239. doi: 10.1017/S0143814X00003032.

KMD. 2014a. Kriterier for god kommunestruktur: delrapport fra ekspertutvalg. Oslo: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

KMD. 2014b. Kriterier for god kommunestruktur: sluttrapport fra ekspertutvalg. Oslo: Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Ostrom, V., Tiebout, C., & Warren, R. 1961. The organization of government in metropolitan areas: a theoretical inquiry. American political science review 55 (4):831–842.

Sancton, A. (2000). Merger Mania: The Assault on Local Government. Montreal & Kongston: McGill-Queen's University Press.

SØF. 2017. Nullpunktsmåling: Hovedrapport. SØF-rapport nr. 01/17. Trondheim: Senter for økonomisk forskning AS.

1Gormley (1989).
2Politisk plattform for en regjering utgått av Høyre og Fremskrittspartiet. Sundvollen, 7. oktober 2013 (s. 47).
3KMD (2014a).
4KMD (2014b).
5Meldingsdelen til Prop. 95 S 29 (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015, side 29.
6Askim, Klausen og Vabo (2016, 137).
7Ostrom, Tiebout, and Warren (1961).
8Bennett (1993, 7).
9Rusk (1995).
10Sancton (2000).
11Dente (1990).
12Bennett (1993, 9).
13Sancton (2000, 74ff). For en norskspråklig drøfting av dette temaet knyttet til kommunereform, se Borge (2016).
14Kjellberg og Hansen (1979).
15Ashford (1982) [Kjellberg 1985, 217].
16Blom-Hansen mfl. (2016). Denne analysen viser for øvrig at forventningene så langt ikke er innfridd, siden det ikke kan påvises at reformen har effektivisert kommunal tjenesteyting.
17Putting People First. Action Programme for Effective Local Government. Department of the Environment, Community and Local Government (Okt. 2012), s. vii.
18Kommuneinndelingskomiteen (1951), sitert i Kjellberg og Hansen (1979, 13).
19KMD 2014a; Denters og Rose (2005).
20Resultatene i dette avsnittet bygger på foreløpige analyser av et datasett om kommunereformen som er kodet som ledd i prosessevalueringen av kommunereformen.
21Se en nylig publisert studie av 86 av folkeavstemningene i kommunereformen (Borge et al. 2017).
22Dette betyr ikke at alle de 32 kommunene som inngår i de resterende 10 nye kommunene utvetydig blir slått sammen mot sin vilje. Men i alle disse 10 sakene var det minst én kommune som ikke ønsket sammenslåingen.
23Statistisk sentralbyrå registrerer årlig hvor mange innbyggere som bor i hvert tettsted, definert som samlinger av hus der det bor minst 200 personer og hvor avstanden mellom husene ikke overstiger 50 meter. Etter dette registeret har Norge 990 tettsteder.
24Et lignende grunnlag for å vurdere reformens måloppnåelse finnes i den såkalte «nullpunktsmålingen» for kommunereformen (SØF 2017).
25Prop. 91 L (2016–2017) Endringer i ekteskapsloven og bustøttelova m.m. (oppgaveoverføring til kommunene) og lov om overføring av ansvar for kollektivtransport.
26Meld. St. 14 (2014–2015) Kommunereformen – nye oppgaver til større kommuner.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon