Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

En triumf for skilpadden?

Transportøkonomisk institutt

Transportøkonomisk institutt

  • Side: 16-19
  • Publisert på Idunn: 2017-06-27
  • Publisert: 2017-06-27

Jernbanereformen er en politisk triumf, fordi den er pragmatisk innrettet og politisk styrt. Den har noen konkurranseelementer inspirert av næringslivet, men beholder en tydelig statlig styring.

 

Unknown

Unknown

Jernbanereformen som ble vedtatt 12. mai 2015 inkluderer organisatoriske endringer så vel som konkurranseutsetting av persontransport med tog. Reformen benytter organisasjonsmodeller og styringsformer som likner dem man finner innen det private næringsliv, en trend man har sett innenfor offentlig sektor i den vestlige verden siden slutten av 80-tallet.1

I de senere årene har man imidlertid sett en dreining mot et sterkere fokus på samordning og koordinering2, kombinert med en innsats for å forbedre og simplifisere offentlige regelverk 3. I lys av de senere års utvikling er det således ikke overraskende at Jernbanereformen ble betegnet som gammeldags av Professor Per Lægreid idet han påpeker at Norge velger å «trykke på gassen»4 der andre land bremser opp.

At Norge blir betegnet som en treg reformator er imidlertid ikke noe nytt, og ikke nødvendigvis noe negativt heller. Allerede i 1996 sammenlignet en annen norsk professor, Johan P. Olsen, det norske reformarbeidet med skilpaddens løp; langsomt, men grundig 5. Ved å være sent ute i prosessen har man også muligheter til å trekke lærdom av andre lands feilskjær.

Når organisatoriske løsninger overføres fra ett land til et annet skjer dette i en prosess der administrative ordninger, institusjoner og ideer i ett politisk system blir brukt i utviklingen av administrative ordninger, institusjoner og ideer i et annet 6. Hvorvidt slike overføringer er en suksess avhenger blant annet av graden av endring fra tidligere praksis, samt politisk og kulturell aksept 7. Således kan man forvente at holdningene til, og de politiske verdiene bak, reformen som nå implementeres har betydning både for hvordan reformen designes og hvorvidt den i sin tur kan betegnes som vellykket.

Den reformerte jernbanen

Den norske jernbanesektoren gjennomgikk flere strukturelle endringer i løpet av 1990-tallet og på tidlig 2000-tall. Jernbanetilsynet og det tidligere Jernbaneverket ble skilt ut fra NSB som egne forvaltningsorganer i 1996, mens NSB ble omdannet til statlig AS i 2002.8 I 2005 ble BaneService skilt ut fra Jernbaneverket som eget statsaksjeselskap, samtidig som det forelå planer om å konkurranseutsette all produksjonsvirksomhet i Jernbaneverket i løpet av perioden 2005–2009.9 Myndighetene planla samtidig at de resterende delene av Jernbaneverket skulle forbli et forvaltningsorgan, med ansvar for å forvalte den statlige jernbanestrukturen, og med funksjon som bestiller og byggherre. I tillegg forelå det planer om å konkurranseutsette ikke bare Gjøvikbanen, men også Vossebanen. Etter regjeringsskiftet i 2005 fastslo imidlertid den «rødgrønne regjeringen» i sin Soria Moria-erklæring at disse tiltakene skulle stoppes.

Den dagsaktuelle jernbanereformen ble vedtatt gjennom Stortingsmeldingen «På rett spor. Reform av jernbanesektoren.»10. Reformen kan deles inn i to deler:

Strukturelle endringer

1. januar 2017 ble Jernbaneverket splittet opp i et myndighetsorgan og et statsforetak. Myndighetsorganet Jernbanedirektoratet har etter omorganiseringen ansvar for langsiktig planlegging og konkurranseutsetting av persontogtilbud. Konkurranseutsetting av persontransport har tidligere vært Samferdselsdepartementets ansvar. Statsforetaket Bane NOR AS skal ivareta forvaltning, drift og vedlikehold av eksisterende infrastruktur, samt planlegging og utbygging av ny infrastruktur. Selskapet skal hovedsakelig finansieres gjennom avtaler med Jernbanedirektoratet om utføringen av disse tjenestene, og vil i tillegg ha inntekter fra salg av tjenester til togselskap, kjørevegsavgift og inntekter knyttet til eiendom.

NSBs virksomhet er også blitt delt opp i flere nye enheter. 1. september 2016 ble det stiftet tre nye selskaper; Togmateriell AS, Reiseplan og billett AS samt Togvedlikehold AS. Disse selskapene overtok også eierskapet over NSBs datterselskaper Materiellselskapet AS, Salg og Billettering AS og Mantena AS. I tillegg ble eierskapet til NSBs datterselskap ROM Eiendom, som eier godsterminaler, stasjoner og verksteder, flyttet til Bane NOR AS.

Bedre og billigere? Flere studier viser at konkurranse om togdrift gir bedre kvalitet og reduserte kostnader. Foto: Adobe Stock.

Konkurranseutsetting

Konkurranseutsetting av persontransportmarkedet vil bli gjennomført ved konkurranse «om sporet», altså retten til å være monopolist på et utvalg jernbanestrekninger i en avtalt periode. Denne løsningen skiller seg fra konkurransen på godstransportmarkedet i Norge og den senere års utvikling i Sverige hvor de også har åpnet opp for konkurranse «på sporet». Ved konkurranse «på sporet» kan flere ulike selskap kunne konkurrere på samme stekning. I henhold til jernbanereformen skal markedet i Norge deles i 6–8 trafikkpakker og konkurranseutsettes gradvis. De første strekningene som legges ut er Trafikkpakke 1 Sør, som etter planen skal ha trafikkstart i desember 2018. Trafikkpakke Sør omfatter Sørlandsbanen, Jærbanen og Arendalsbanen.

Noe er imidlertid konstant: Jernbanen skal fortsatt være under statlig ansvar, i motsetning til regionaliseringen vi har sett i flere europeiske land.

Er reformene i tråd med kunnskapsstatusen?

Når det gjelder de strukturelle endringene, er det lite forskning å lene seg på som tar for seg alle endringene på en gang, men noe kan vi si. Flere studier indikerer at oppsplitting og tydelig ansvarsdeling mellom infrastruktur og tjenestedriften har mindre betydning for jernbanens effektivitet enn mange vil tro. Tvert imot: Forskjellene mellom en integrert løsning og en separert er forsvinnende liten.

Endringene i transaksjonskostnadene ved å gå over til separerte løsninger er mindre enn motstanderne ofte hevder, men det er også effektivitetsgevinstene.11 Det finnes riktignok tegn til at mye godstrafikk og svært høy trengsel på sporkapasiteten favoriserer integrerte løsninger, og at lite trengsel og mye passasjertrafikk favoriserer det motsatte, men begge deler omhandler trengsel og trafikkmengder som er langt utenfor den norske jernbanevirkeligheten. Denne litteraturen konkluderer derfor med at konkurranse har større effekt enn slike organisatoriske grep. 12

Flere studier har vist at konkurranseutsetting har gitt bedre kvalitet og reduserte kostnader.13 Blant annet fant Alexandersson og Hultén (2008) at konkurranseutsetting av persontransport på jernbane i Sverige reduserte offentlige subsidier med 20 prosent. Også i Tyskland og Nederland ble kostnadene redusert med 20 prosent eller mer, samtidig som tilbudet er uendret eller bedre. 14

I Norge ga anbudsutsettingen av Gjøvikbanen 12 prosent reduksjon i driftskostnadene, bedre tilbud og høyere passasjertall. 15 I Storbritannia har man derimot ikke sett en like stor kostnadsreduksjon ved konkurranseutsetting av persontransport på jernbane som i de øvrige landene.16 Hovedkonklusjonen er likevel at konkurranseutsetting har gitt bedre tjenester til lik kostnad for myndighetene, eller likt tilbud til lavere pris, gitt at de oppnår flere tilbydere og konkurranse på like vilkår.

Angående det norske valget om fortsatt statlig ansvar, er det vanskeligere å finne relevant forskning. Det er likevel verdt å nevne at erfaringene med konkurranseutsetting i all hovedsak er hentet fra land som har overført ansvaret for deler av jernbanenettet til regionale myndigheter. Norge vil være ett av kun to europeiske land som velger å kombinere fortsatt statlige ansvar med anbud på de regionale transporttjenestene.

En reform preget av norske forvaltningstradisjoner?

Jernbanereformen har et tydelig fokus på rolleklarhet, noe som spesielt kommer fram gjennom de mange oppsplittingene av NSB, der hensikten er å tilrettelegge for konkurranse på like vilkår. Tross disse grepene ligger det flere innebygde «tregheter» i det eksisterende systemet, som enten kan vri strukturen bort fra en konkurranse på like vilkår, eller bidra til at prosessen tar lang tid.

Full kontroll: Jernbanedirektoratet med Elisabeth Enger i spissen, har sterk hierarkisk kontroll med de konkurranseutsatte togstrekningene. Foto: Tom A. Kolstad.

For det første er dagens persontransporttilbud regulert gjennom en direktekjøpsavtale mellom Samferdselsdepartementet og NSB. Denne avtalen omfatter rutetilbudet på så godt som samtlige strekninger, med unntak av dagtogene mellom Oslo og Bergen, Stavanger og Trondheim. Denne direktekjøpsavtalen løper ut i desember 2017, og Departementet har således varslet at det skal fremforhandles nye avtaler med NSB, for strekninger som ikke omfattes av Trafikkpakke 1 eller 2. Departementet skal også forhandle fram en ny avtale med NSB Gjøvikbanen Disse avtalene har i henhold til alle tradisjoner en varighet på fem år. Med direktekjøpsavtaler som løper fram til 2023 er det således usikkert hvordan konkurranseutsetting på disse strekningene skal håndteres.

For det andre er NSB fremdeles et selskap med særskilt samfunnsoppdrag. Dette innebærer at selskapet har informasjonsplikt overfor eier; altså Samferdselsdepartementet, om konsernets virksomhet17, og det skal legges fram en egen Stortingsmelding om NSBs virksomhet hvert 4. år. NSB vil således stå i en særstilling når anbud skal leveres, noe som kan hindre konkurranse på like vilkår. Hindringene kan manifestere seg på ulike måter. På den ene siden er det blitt anført at statlig eierskap kan bidra til å svekke konkurransen, dersom de statlige selskapene får bedre rammevilkår enn andre selskaper.18 På den andre siden kan det bety at NSB er nødt til å dele mer informasjon enn andre togoperatører, og slik sett har en ulempe sammenliknet med de andre aktørene.

På bakgrunn av denne problemstillingen later det til at myndighetene på sikt ser for seg å gjøre NSB om til et statlig eid kommersielt selskap, eid av Nærings- og fiskeridepartementet. I prinsippskissen som er presentert i Stortingsmeldingen om jernbanereformen er «Statlig eide selskaper som drives kommersielt», ført opp under Nærings- og fiskeridepartementet. 19 I Innst. 386 S – 2014–2015 heter det at «Etter en overgangsfase hvor persontogtrafikken konkurranseutsettes, vil trafikkselskapet NSB være konkurranseutsatt i alle sine delmarkeder.» Det er imidlertid grunn til å tro denne overgangen vil ta lang tid, siden NSB, som nevnt over, skal inngå nye femårige direktekjøpsavtaler med Samferdselsdepartementet i 2018. Det virker således sannsynlig at NSB vil ha et særskilt samfunnsoppdrag i alle fall frem til 2023, med andre ord lenge etter at de første anbudsrundene er gjennomført.

Reformenes opplegg for styring

Det er lagt opp til en hybrid modell for styringen av de nye enhetene som er skilt ut fra Jernbaneverket. Jernbanedirektoratet styres av Samferdselsdepartementet, gjennom tradisjonell hierarkisk etatsstyring. Det nye foretaket Bane Nor styres gjennom eierstyring fra Samferdselsdepartementet, kombinert med avtalestyring fra Jernbanedirektoratet. Disse avtalene vil bli utformet som fireårige avtaler om kjøp og investeringer. Som det framgår av Stortingsmeldingen skal imidlertid Bane Nor ivareta oppgaver som «har karakter av naturlige monopoler, det finnes ikke et effektivt marked for dem». 20

Det heter videre at «Foretaket vil ha en tydelig rolle som leverandør av fungerende jernbaneinfrastruktur, og vil ha et helhetlig ansvar for at denne er sikker og tilgjengelig for trafikk.» 21 Dette betyr i klartekst at foretakets ansvarsområder ikke vil konkurranseutsettes. I stedet vil ordningen med fireårige avtaler mellom Jernbanedirektoratet og Bane Nor ha likhetstrekk med direktekjøpstrafikkavtalene som i dag blir inngått mellom NSB og Samferdselsdepartementet.

Innenfor forvaltningen av jernbaneinfrastruktur er det derfor vanskelig å se hvordan organiseringen kan karakteriseres som «en mer forretningsmessig innretning» der «enhetene finansieres og organiseres slik at de får incentiver til effektiv drift». 22 Tilsvarende kan man fra et tradisjonelt hierarkisk ståsted innvende at Samferdselsdepartementet mister et viktig styringsverktøy ved å delegere kjøpsansvaret til Jernbanedirektoratet. En slik kritikk blir fremmet i DIFIs rapport, 23 der det blir påpekt at siden samferdsel er et politisert område, er det sannsynlig at departementet til en viss grad ønsker og har behov for å styre Bane Nor.

Konklusjoner: Nok en triumf for skilpadden?

Gjennomgangen har vist at den delen av reformarbeidet innenfor jernbanesektoren som går ut på å introdusere konkurranse og mer rendyrket ansvarsdeling, er i tråd med gode internasjonale erfaringer. Innenfor den strukturelle delen av reformene fremstår noen av tiltakene som en relativt opplagt «rydding» av ansvarsområder; eksempelvis den nye organiseringen av ROM eiendom.

Samtidig har gjennomgangen illustrert at reformen har flere særnorske tilpasninger. Jernbanen skal fortsatt være under statlig ansvar, og Norge har således ikke fulgt regionaliseringstrenden som ellers er observert i Europa. Den hybride styringsmodellen for styringen av Bane Nor har hverken noen tydelig forretningsmessig innretning med klare incentiver, eller muligheter for tradisjonell hierarkisk styring. Om denne modellen vil fungere, er det foreløpig vanskelig å gi noe godt svar på.

På samme måte er det vanskelig å gi noe klart svar på hvorvidt reformene i transportsektoren er et eksempel på at skilpadden; i dette tilfellet Norges sene reformarbeid, vinner.

Det norske reformarbeidet innen jernbanesektoren får på denne måten kanskje først og fremst et tydelig preg av politiske preferanser eller administrative normer. Christensen et al. (2002) observerte dette kjennetegnet på et mer generelt nivå, og argumenterte for at den norske administrative kulturen i langt større grad enn eksempelvis den svenske er basert på normbygging og institusjonell sosialisering. På samme måte identifiserte Boge (2006) en norsk politisk modell innenfor vegsektoren, mens Olsen (2006) fant at politisk innflytelse styrte utviklingen innen jernbanesektoren i Norge i langt større grad enn i de andre Skandinaviske landene.

Med politiske preferanser som utgangspunkt er det nærliggende å karakterisere transportreformene ikke som en suksess, men som en triumf. En triumf for den sittende borgerlige regjeringen, som nå viderefører det reformarbeidet Høyre initierte og kom i gang med på begynnelsen av 2000-tallet, og som i stor grad ble støttet av den rød-grønne regjeringen.

Fordelen med slike hybride løsninger styrt av politiske preferanser, er at de legger opp til en begrenset, tilpasset og pragmatisk blanding av flere reformtyper.

Referanser

Alexandersson, G og S. Hultén (2008). The Swedish deregulation path, Review of Network Economics, Vol. 7 (1):18–36.

Asmild, M., Holvad, T., Hougaard J. L. og Kronborg, D. (2009). Railway reforms: do they influence operating efficiency? Transportation, Vol. 36: 617–638.

Brenck, H. og Peter, M. (2007). Experience with competitive tendering in Germany. Competitive tendering for rail services: 139–165. Paris: ECMT.

Cantos, P., Pastor, J.M. og Serrano, L. (2012). Evaluating European railway deregulation using different approaches, Transport Policy Vol. 24: 67–72

Christensen, T., Lægreid, P., Roness, P. G. og Røvik, K. A. (2004). Organisasjonsteori for offentlig sektor. Instrument, kultur, myte. Oslo:. Universitetsforlaget.

Christensen, T. og Lægreid, P. (2007). The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform. Public Administration Review, Volume 67, Issue 6

DIFI (2015): Nytt veg- og jernbanedirektorat? Om direktoratsoppgaver i veg- og jernbaneforvaltningen Difi-rapport 2016:3

Krogstad, J. R. (2013). Organisering av persontransport på jernbane i Europa: En kunnskapsoversikt. TØI-rapport 1273/2013

OECD (2010): Better Regulation in Europe: Sweden

Olsen, J. P. (1996). Norway—Slow Learner or another Triumph of the Tortoise? I J. P. Olsen og B. G. Peters (red.), Lessons from Experience (189–213). Oslo: Scandinavian University Press.

Samferdselsdepartementet (2005): På rett spor. Reform av jernbanesektoren. Stortingsmelding nr 27. (2014–2015)

Smith, A. S .J., Wheat, P. E. og Nash, C. A. (2010). Exploring the effects of rail franchising in Britain: Evidence from the two first rounds of franchising (1997–2008), Research in Transportation Economics Vol. 29: 72–79.

Van Dijk, H. (2007). Tendering and Decentralization of Regional Rail Passenger Services in the Netherlands. Competitive Tendering of Rail Services, ECMT, s. 127–137.

van de Velde, D., Nash, C. Smith, A., Mizutani, F., Uranishi, S. Lijesen, M. og Zschoche, F. (2012). Economic effects of vertical separation in the railway sector. Report CER and Inno-V Amsterdam.

1Reformene går gjerne under betegnelsen New Public Management (NPM). (Christensen et al., 2004).
2Christensen og Lægreid, 2007
3OECD, 2010
4Dagens Perspektiv, 14. oktober 2016
5Olsen, 1996
6Dolowitz og Marsh, 2000
7Olsen og Fearnley, 2014
8Se St.prp. nr 62 (2001–2002).
9St.prp.nr. 1 Tillegg nr. 2 (2004–2005)
10Samferdselsdepartementet, 2015
11Van de Velde et al., 2012, Krogstad, 2013
12Cantos et al., 2012; Asmild et al., 2009
13Krogstad, 2013
14Brenck og Peter, 2007; van Dijk, 2007
15Longva et al., 2010
16Smith et al., 2010
17Dette omtales gjerne som et paragraf 10-selskap, med henvisning til §10 i Retningslinjer for forvalting av Samferdselsdepartementets eierinteresser.
18St.meld. nr. 1 (2003–2004)
19Samferdselsdepartementet 2015, s. 31
20Samferdselsdepartementet 2015a, s. 19
21ibid.
22ibid., s. 6
23DIFI, 2015

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon