Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Spenninger eller utpressing?

  • Side: 20-24
  • Publisert på Idunn: 2016-06-07
  • Publisert: 2016-06-07

Flere akademikere og politikere hevder at i dag er byråkratenes nøytralitet truet av politikere som vil bruke embetsverket til å selge politikk. Embetsmenn kan ikke lenger opptre like sterkt på vegne av fag og kunnskap. Kanskje er dette et tegn på spenninger som bidrar til å utvikle demokratiet.

 

Unknown

Det siste året har forholdet mellom politisk ledelse og embetsverket som tema vært høyt på dagsordenen, spesielt som følge av saken om justisministerens «propagandavideo» og konflikten mellom kommunikasjonssjefen og statsråden i Samferdselsdepartementet. Sjelden har det interne livet i departementene og forholdet mellom byråkrater og politikere fått så mye oppmerksomhet i det offentlige nyhetsbildet.

Gjennom flere Stortingsvedtak har Stortinget definert de formelle rolleforventningene til ansatte i statsforvaltningen. En rød tråd de siste 20 årene er at Stortinget krever «en uavhengig forvaltning» og «klarere grenser mellom embetsverk og politisk ledelse». Dette har på én side kommet til uttrykk ved at departementsavdelinger og teknisk arbeid skilles ut til uavhengige direktorater, samtidig som departementene har rendyrket rollen som politisk sekretariat for statsråden.

Men Stortingets krav bør sees i sammenheng med et bredere sett av krav og forventninger til statens tjenere: Embets- og tjenestemenn er forventet å opptre med både lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i forholdet til den politiske ledelsen i departementene. Disse kravene har vokst fram som en del av vår politiske kultur, og kan betegnes som en del av normene for god forvaltningsskikk. De tre kravene er imidlertid motstridende og medfører ofte rolleuklarheter. Disse konfliktene ble beskrevet av professor Knut Dahl Jacobsen allerede i 1960. Som embetsmann er du utsatt for betydelig krysspress, spesielt i forholdet mellom lojalitetskravet og nøytralitetskravet og mellom lojalitetskravet og kravet til faglig uavhengighet.

Lojalitet

Kravet til lojalitet er på sett og vis veldig enkelt: Statsansatte skal være lojal overfor den til enhver tid sittende statsråd. Dette betyr helt grunnleggende at embetsmenn skal gjøre sitt beste, også når man tjener en statsråd man misliker eller er uenig med. Dette innebærer at administrasjonen lojalt skal godta og følge opp alle formelle politiske beslutninger. En snever tolkning av lojalitet er at embetsverket skal unnlate å trenere saksforberedelsen. En mer vid fortolkning vil være at lojalitet er å yte en vidtgående taktisk-politisk rådgivning i alle sammenhenger, og å yte aktiv og helhjertet støtte ved utarbeiding og iverksetting av ny politikk.

Det ser ut til å ha skjedd en utvidelse i hvordan kravet til lojalitet tolkes. En intervjuundersøkelse med 18 tidligere statsråder allerede i 1991 viste for eksempel at mange forventet en aktiv lojalitet. Dette innebar at embetsverket bør ta initiativ, fremme kritiske synspunkter og foreslå utspill som statsrådene kan profilere seg på. En tilsvarende intervjurunde med 12 tidligere statsråder i 1997 viste også et sterkt ønske om et aktivt embetsverk.

Med den rendyrkede rollen til departementene som politisk sekretariat, spiller embetsverket i dag en mer aktiv rolle overfor den politiske ledelsen, særlig ved å levere policy-råd og premissmateriale for politiske beslutninger. Det aller meste en statsråd legger fram for regjeringen, Stortinget og media er forberedt av embetsverket. I så måte bør ikke embets- og tjenestemenn forstås som teknisk-nøytrale administratorer.

Utvidet lojalitet

Utviklingen med en utvidet fortolkning av kravet til lojalitet kan ha flere årsaker: Sentralforvaltningen preges av økende styringsproblemer og statsråden jobber i en sterkt presset arbeidssituasjon. Embetsverket representerer en unik kontinuitet og ekspertise som statsråden er avhengig av å være tett på. Vi lever dessuten i et stadig mer medievridd samfunn. Politikerne må forholde seg til døgnkontinuerlig nyhetsdekning og sterke krav til synlighet og profilering av egen politikk. Manglende tilstedeværelse eller dårlig opptreden i media er ensbetydende med å være en mislykket statsråd.

cmp3.10.3.2Lq4 0xf348959�Embetsmenn ansvarliggjøres av Stortinget. Her er Forsvarssjefen i en høring i KK-komiteen. Foto: Stortinget.

Samtidig ansvarliggjøres embetsverket i økende grad, blant annet gjennom nye lederlønnskontrakter der det avtales resultatkrav. Regjeringen har dessuten endret lederlønnssystemet, ved at lønn nå i større grad skal kobles til om lederen når målene for virksomheten. Regjeringen ønsker med andre ord å innføre en «konsekvenskultur» der det kuttes i lønnen til dårlige ledere.

Ikke minst har Stortingets fryktede kontroll- og konstitusjonskomité begynt å innkalle og ansvarliggjøre toppledere i forvaltningen på nesten lik linje som den konstitusjonelt ansvarlige statsråd, slik vi har belyst i Stat & Styring ved flere anledninger. Dette står i sterk kontrast til den tradisjonelle holdningen om at «Stortinget kjenner bare statsråden». Sist i mars fikk for eksempel forsvarssjef Haakon Brun-Hansen knallhard kritikk av kontrollkomiteen for håndteringen av saken om salg av forsvarsmateriell til Nigeria. Til tross for at forsvarsminister Ine Eriksen Søreide (H) er konstitusjonelt ansvarlig, skrev i realiteten komiteen at det er forsvarssjefen som bør ansvarliggjøres. Mellom linjene ble det tolket av mange som at komiteens flertall mener han bør sparkes.

Ingelin Killengreen, tidligere politidirektør, deltok selv på flere høringer i Stortinget da hun jobbet i justissektoren. Hun hadde følgende å si til Stat & Styring om Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité etter et møte hos Partnerforum høsten 2015:

– Der det før var utenkelig at embetsverket i departementer og direktorater møtte i høringer, er det nå etablert praksis at embetsverket møter alene og ikke en gang sammen med ansvarlig statsråd. Til tross for at det er klart at en statsråd ikke skal kunne skyve en direktoratsleder foran seg, ser vi likevel at medlemmer i Kontroll- og konstitusjonskomiteen nå i praksis peker på embetsverket istedenfor statsråden. Og embetsverket møter til høringer fordi lojalitetsplikten mot statsråden tilsier at du stiller opp. Enten sier du nei, og det er over og ut. Eller du er lojal og stiller opp. Men da gir lojalitetsplikten begrensninger for hva du kan si.

Denne typen forhold kan motivere embetsverket til å delta mer aktivt i det politiske arbeidet for å bidra sterkere til både egne resultater og departementet (og dermed statsråden) sine resultater. Frykten er imidlertid at når det utvikles såpass nære forhold til politisk ledelse, så vil fagbyråkratene la være å fremme faglige motforestillinger til linjen politisk ledelse har lagt seg på.

Ubegrenset lojalitet?

Utvidelsen av rådgiverrollen betyr imidlertid ikke at lojalitetsforpliktelsen er ubegrenset. Embetsverket skal bidra til at statsråden ivaretar sine forpliktelser overfor Stortinget, men verken statsråden eller embetsverket kan fravike lovens krav i sin forvaltningsmessige praksis. Det er for eksempel utvetydig befestet at forholdet til en statsråd sin partiorganisasjon er utenfor embetsverkets ansvar og oppgaver. Det samme gjelder direkte kontakt med partigrupper på Stortinget. Dette ble befestet etter den såkalte «brevsaken» i 1995, da partisekretæren til Arbeiderpartiet henvendte seg skriftlig til en statssekretær ved Statsministerens kontor og ba om materiale til bruk i valgkampen. Statssekretæren sendte brevet fra partiet videre til departementene med anmodning om å svare direkte til partisekretæren. Saken vakte forargelse på Stortinget, som vedtok å be regjeringen sørge for «…at det aktuelle regelverk blir gjennomgått med sikte på å etablere en praksis som sikrer en uavhengig forvaltning og en klar grensedragning mellom forvaltning og partipolitisk virksomhet» (St.meld. nr. 11 (2000–2001)). Dette ble fulgt opp av regjeringen blant annet ved å styrke opplæringen og veiledningen av departementsansatte når det gjelder forholdet mellom politikk og administrasjon.

cmp3.10.3.3Lq4 0x0eee4e2�Toppolitikere som blir toppbyråkrater er en utfordring for byråkratiets nøytralitet. Hanne Bjurstrøm er blitt nytt Likestillings- og diskrimineringsombud. Foto: Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Nøytralitet

Den andre viktige forventningen nøytralitet henger sammen med at en ansatt i embetsverket ikke skal knyttes til sittende regjerings politikk i så stor grad at han eller hun ikke kan arbeide like godt for en annen statsråd. En statsråd er både departementssjef og partipolitiker, og embetsverket skal bistå departementssjefen, ikke partipolitikeren. Embetsverket skal bistå i å utvikle, gjennomføre og formidle regjeringens politikk – ikke partiets. Hvis departementsembetsmenn blir med statsråden på valgkamp eller politiske møter, slik noen gjorde blant annet på 50-tallet, får vi for eksempel en konflikt mellom lojalitet og nøytralitet. Det er lojalt å være med, men det er kanskje ikke helt nøytralt, og det kan skape problemer for tillitsforholdet til neste regjering. Norsk statsforvaltning regnes for å ha et meget profesjonelt embetsverk i så måte:

– Jeg har ikke vært klar over hvor profesjonelt embetsverket er før nå. Fra dag én er jeg blitt møtt med positivitet, nysgjerrighet og høy grad av profesjonalitet, i det eneste departementet som gikk fra å være styrt av SV-ere til Frp-ere.

Det sa barne- og likestillingsminister Solveig Horne (Frp) til Aftenposten like etter regjeringsskiftet i 2013. Skeptikere fryktet at byråkrater med sympatier på venstresiden i norsk politikk ikke ville takle møtet med Frp i regjering, men det er bred enighet blant eksperter og kommentatorer om at embetsverket besto testen.

For kravet til nøytralitet utfordres og testes til stadighet. Et nyere eksempel er hvordan det ble bråk da daværende utenriksminister Jonas Gahr Støre (Ap) brukte embetsverket i prosessen med å skrive boken Å gjøre en forskjell. Det som var en ganske personlig beretning ble til ved hjelp av flere medarbeidere i embetsverket. En egen «ressursgruppe» arbeidet med boken under ledelse av Leiv Lunde, daværende leder for Utenriksdepartementets Refleks-prosjekt. Ressursgruppen besto blant andre av den da påtroppende FN-ambassadøren Morten Wetland, som er tidligere statssekretær for Arbeiderpartiet, samt Cathrine Løchstøer, i dag ministerråd ved EU-delegasjonen i Brussel. Så omfattende var arbeidet, at det ifølge Aftenposten vakte misnøye i deler av departementet. I et anonymt brev til Aftenposten ble det stilt spørsmål ved om dette er riktig bruk av skattebetalernes penger. Ingen ønsket imidlertid å stå frem offentlig med kritikken. Det kan tolkes som illojalt å kritisere egen statsråd offentlig. Erna Solberg, daværende parlamentarisk leder for Høyre, mente bokskrivingen kunne åpne for rolleblanding mellom embetsverket og den politiske ledelsen:

Jeg mener utenriksministeren er i et vanskelig grenseland. Det er helt i orden å skrive bok, men jeg etterlyser et klart skille mellom å skrive bok som politiker og som departement. Når Støre sier at dette er en personlig beretning, kan dette bli problematisk blanding av roller … Det som er helt klart, er at tidligere brukte vi ikke embetsfolk til dette, sa Solberg til Aftenposten.

Spesielt kommunikasjonsrådgivere og taleskrivere er utsatt for krysspress. I norsk sentralforvaltning er disse fast tilsatt i embetsverket. De skal selge politikken og statsråden uansett partifarge. Dette kan være utfordrende med tanke på de dramatiske forskjellene mellom for eksempel en statsråd fra Høyre og Senterpartiet i kommunepolitikken eller en SV-er og Frp-er i spørsmål om bistand eller likestilling. Gunnar Mathiesen skriver nærmere om dette i sin artikkel i denne utgaven av Stat & Styring.

Politiske byråkrater?

En betydelig utfordring for kravet om nøytralitet skjer i forbindelse med enkeltpersoner som hurtig har skiftet mellom sentrale posisjoner i embetsverket og politikken, og hvor spørsmål om både lojalitet og nøytralitet kan reises. Topplederne i blant annet Brønnøysundregistrene, Datatilsynet, Direktoratet for økonomistyring (DFØ), Likestillingsombudet, Lånekassen, Sjøfartsdirektoratet og Utlendingsdirektoratet (UDI) er alle tidligere toppolitikere. For eksempel Hanne Bjurstrøm (Ap) gikk rett fra embetsverket som spesialrådgiver i Miljøverndepartementet til å bli arbeidsminister i Stoltenberg-regjeringen, for deretter å gå tilbake til departementet. Hun er i dag likestillingsombud.

Denne typen rollebytter krever stor grad av tillitt til at personene det gjelder går tilbake til å bli upartiske og politisk nøytrale. Dette er kanskje spesielt relevant i Utenriksdepartementet, der regjeringer av alle partifarger har hatt for vane å utnevne embetsmenn til statssekretærer. Begge statssekretærene til dagens utenriksminister Børge Brende (H) gikk rett fra å være ekspedisjonssjefer til å bli statssekretærer. Er det et problem at såpass mange tidligere topp-politikere går rundt i UD som menige embetsmenn, etter å ha blitt vant til å styre departementet på vegne av et parti? I Norge virker det som vi stoler på at slike rollebytter håndteres profesjonelt. Dette kan være både fordi vi i Norge har en generell høy tillitt til byråkratiet, og fordi staten har en rekke formelle mekanismer for å sikre at overganger foregår i ordnede former, for eksempel karantene eller saksforbud (jf. St.meld. nr. 23 (2004–2005)).

Den tredje viktige rolleforventningen er at embetsverket skal forvalte faglige hensyn. Dette kan knyttes til troen på vitenskapelig basert kunnskap som utgangspunkt for god statlig styring. En embets- eller tjenestemann som gir sine faglige råd i en sak, skal ikke la seg påvirke av det man tror om statsrådens egne politiske vurderinger. Råd bør gis ut fra faglige vurderinger alene, uavhengig av hvor lite politisk ønskelig disse vurderingene måtte være. Det å unnlate å gjøre dette kan hevdes å være illojalt, ifølge St.meld. nr. 11 (2000–2001). Men noen ganger kommer fagligheten i konflikt med statsrådens politikk eller andre hensyn som en regjering må ta høyde for. Dette er på ingen måte en særnorsk problematikk, men et viktig trekk ved statsforvaltningen til de fleste vestlige demokratier. I Norge har denne konflikten mellom fag og politikk tatt mange former opp gjennom årene.

Politiske byråkrater!

På 60- og 70-tallet var det en utfordring at embetsmenn som insisterte på at de opptrådte på vegne av fag og kunnskap, i praksis gikk langt inn i politikken. Einar Lie, professor i historie ved Universitetet i Oslo, hevdet på et møte hos Partnerforum i februar at vi må se dagens situasjon i lys av historien, og ikke bare justisministerens nye «propagandafilm»:

– Flere fremstillinger gir inntrykk av at embetsverket historisk har fungert veldig nøytralt, og at dette er utfordret i dag. Så enkelt er det ikke, sa Lie.

Etter at den borgerlige regjeringen Borten ble dannet i 1965, forklarte ekspedisjonssjef Hermod Skånland i Finansdepartementet at det var umulig å ta skattepolitikken til det største regjeringspartiet, Høyre, alvorlig. Da VG på lederplass forsøkte å sette ekspedisjonssjefen på plass, forklarte han at dette ikke var en politisk, men faglig korrekt vurdering.

Noen år senere gikk en profilert ekspedisjonssjef i Kirke- og undervisningsdepartementet ut med en flengende kritikk av sin egen statsråd. Også han møtte kritikken om rolleblanding ved kraftfullt å hevde at ingen kunne nekte ham å si sin mening om statsrådens politikk, hvis bare kritikken var faglig korrekt.

Vi forestiller oss at embetsverkets nøytralitet var så godt ivaretatt tidligere, men før i tiden var den faglige uavhengigheten så sterk at det tvert imot var en «egen-politisering» av embetsverket som var problematisk. I så måte handler debatten i dag kanskje om hva som er verst: Egen-politisering eller påtvunget politisering?

EU-strid

Embetsmenns intervensjon i politisk debatt ble satt på spissen under EF-debatten i 1972, der embetsmenn i Utenriksdepartementet deltok intenst i regjeringens kampanje for medlemskap. Dette var ikke etter press fra statsråden, men de var selv sterke og overbeviste tilhengere. Økonomene i Finansdepartementet var derimot nesten uten unntak motstandere av medlemskap. Umiddelbart før folkeavstemmingen rykket de gjennom en annonse i avisene ut mot regjeringen, og mente dens argumenter var faglig feilaktige.

– EF-striden var problematisk og førte til reaksjoner. De politiserte embetsmennene har siden vært mindre synlig. Oppfatningen har gått i retning av at politikere ikke skal risikere å møte eksisterende eller kommende underordnede i en løpende debatt. Den gamle spenningen mellom politikk og faglighet er fortsatt til stede, men den utspiller seg nå innenfor helt andre rammer, sier Einar Lie.

Nye rammer for faglighet

Endringen i embetsmannsrollen og handlingsrommet for fag og politikk skyldes trolig at det har vært store endringer i departementenes ledelse og organisering. En fremtredende endring er regjeringens budsjettreform i 1991, som ga departementene større frihet til å opprette stillinger selv. Dette ga svakere styring fra Finansdepartementet, og åpnet for at bestemte stillingstyper begynte å øke sterkt. I 1991 var det 28 statssekretærer og 11 politiske rådgivere i departementene, I dag er det henholdsvis 43 og 17. Det har også vært en dramatisk vekst i kommunikasjonsstabene: 69 personer arbeidet i slike stillinger i 1991, mot hele 140 i dag.

Utviklingen har trolig gjort noe med departementenes måte å tenke og arbeide på. Før var departementsledelsen en samling administratorer og fagfolk underlagt en statsråd, med kanskje en eller to politiske rådgivere. Media hadde god tid og var relativt sjeldent i kontakt med departementene. Nå er det flere steder nesten en statssekretær per avdeling i departementet, i tillegg til en hær av kommunikasjonsrådgivere til å profilere statsråden og håndtere media.

Det har også vært betydelige endringer i hvordan forvaltningen påvirkes av organiserte interesser. På 60- og 70-tallet var staten preget av korporative representasjonsorgan der organiserte interesser og berørte parter hadde representasjon og både deltok i politikkutforming og iverksettelse. I dag er det (etter bevisste forsøk på å bygge ned dette systemet) mer snakk om «stakeholders», nettverk, offentlig-privat samarbeid og liknende. Det er ikke minst mer lobbyisme.

Gitt disse rammene er det kanskje ikke så rart at embetsverkets nøytralitet nå trues av politikere som vil bruke byråkratene til å utforme og selge politikk, til forskjell fra på 60- og 70-tallet, da embetsverkets nøytralitet derimot ble truet av embetsmenn med behov for å fortelle offentligheten hva de synes om politikken.

Samtidig kan det argumenteres for at rettsliggjøringen og domstolenes økende rolle i vestlige demokratier setter rammer som til dels presser i favør av fag. Domstolene vektlegger ikke bare det å holde administrasjonen, men også lovgiver til ansvar utfra lover, særlig grunnloven. Denne utviklingen gir spesielt jurister makt til å peke på rammer og grenser politikken burde holde seg innenfor, i forhold til EØS-regelverk, internasjonale menneskerettigheter, og liknende.

Embetsverket uenig?

Det er ikke enkelt å stadfeste akkurat hvor grensen går, men noen ganger overskrides grensen mellom politikk og faglighet såpass at overtrampet skaper reaksjoner. Justis- og beredskapsdepartementet er kritisert for å ha gjort dette ved en rekke anledninger under justisminister Anders Anundsen (Frp). Promoteringsfilmen med justisministeren, forsøket på å sende Mulla Krekar til Kyrksæterøra og forslaget til lovtekst for tiggerforbud er de mest fremtredende. Alle disse sakene inneholder både politikk og faglig arbeid, men det var trolig politikken som sto sterkest. Som professor Lie uttalte hos Partnerforum:

– Man lurer jo på hva embetsverket har gjort for å hindre statsråden i å blamere seg selv og departementet, og særlig hvor sterke protestene har vært på det åpenbare normbrudd i å la statsråden intervjue underordnede fagfolk i en video i valgkampen.

Forholdet mellom embetsverk og politiker er en krevende debatt som det er vanskelig for embetsverket å gå inn i. Debatten tas som regel på lukkede rom. Men til Stat & Styring har toppledere i embetsverket gjerne uttalt at fagligheten står sterkt:

– Jeg opplever at forventingen i statsapparatet er at embetsverkets utredninger og tilrådinger skal være forsknings- og kunnskapsbasert, sier departementsråd Eli Telhaug i Barne- og likestillingsdepartementet.

Departementsråd Petter Skarheim: – Vi som embetsverk må gå i oss selv. Er vi gode nok «faglig» eller er vi bare skråsikre og trosbaserte? Foto: Kunnskapsdirektoratet.

«Men hvilken faglighet skal gjelde?» spør Petter Skarheim, direktør for Utdanningsdirektoratet og påtroppende departementsråd i Kunnskapsdepartementet:

– Det er store forskjeller mellom fag, og statsråden møter sjelden enhetlig faglighet. I for eksempel Kunnskapsdepartementet finnes det ikke noe eget «utdanningsfag» med alle de riktige svarene. Hvilken faglighet kan vi som embetsverk stille opp med? Vi som embetsverk må gå i oss selv. Er vi gode nok «faglig» eller er vi bare skråsikre og trosbaserte?

Telhaug er langt på vei enig:

– Økonomi og medisin er nok eksempler på områder der det i større grad er felles faggrunnlag og klare oppfatninger av hva som er solid forskning, og hvor det i stor grad er mulig å bruke internasjonal forskning. Mens det er mindre faglig grunnlag eller mer uenighet på andre områder.

Fattigdomsbekjempelse, frafall i skolen, barnevern, integrering, likestilling med mer er politiske saker som gjerne preges av mangel på faglig enhetlighet. Er de dermed mer åpne for politisk og ideologisk fundert styring? Skarheim påpeker at fagene er i stadig utvikling, noe som får konsekvenser for hva som er politikk:

– Karakterer er for eksempel om noen år et faglig spørsmål, og ikke politikk.

Profesjonenes kamp

Skarheim stiller et betimelig spørsmål: Hvilken faglighet skal gjelde? Norske organisasjonsforskere har helt siden den første maktutredningen på 70-tallet hatt fokus på profesjon og utdanning som utslagsgivende variabler for å forklare beslutninger i offentlige byråkratier, jf. for eksempel Per Lægreid og Johan P. Olsens «Byråkrati og beslutninger: En studie av norske departement» (1978). Det er sterkt empirisk forankret at den demografiske sammensetningen av et departement eller en underliggende etat dermed har mye å si for hvilke politiske og faglige hensyn og beslutninger organisasjonen tar. Ulike profesjoner vektlegger ulike hensyn i sitt arbeid, som en konsekvens av sosialiseringen de har gjennomgått under utdannelsen.

De tre største yrkesgruppene i sentralforvaltningen er i dag jurister, økonomer og samfunnsvitere. Forskning av også Zuna (1999) samt Forvaltningsundersøkelsene gir belegg for hva disse profesjonene vektlegger sterkest. I Norge har historisk sett juristene dominert sentralforvaltningen. Jurister vektlegger rettssikkerhet og er sterkt regelorienterte og kritiske til reform. I etterkrigstiden begynte imidlertid samfunnsøkonomenes inntreden i byråkratiet. De kan betegnes som en reformvennlig gruppe mest opptatt av effektiv ressursbruk. Økonomer har hegnet sterkt om sin faglige autonomi frem til i dag, spesielt i Finansdepartementet. Også medisinere og et par andre grupper i mer spesialisert forvaltning har klart å holde på en sterk grad av faglig styre. Fra 70-tallet har imidlertid disse gruppene fått selskap av et stort antall samfunnsvitere, særlig statsvitere. Samfunnsviterne jobber mye med utrednings- og koordineringsoppgaver og vektlegger ofte hensyn som politisk prosess og offentlig opinion. De er i dag den største profesjonen i norsk sentralforvaltning. Det blir interessant å se effektene av at samfunnsvitere nå tar over mange ledende posisjoner i embetsverket, som en følge av den demografiske utskiftningen i departementene. Hvilken faglighet bringer de med seg? Vil inntoget av statsvitere endre på forholdet mellom embetsverk og politiker? Det er i så henseende interessant å bemerke at Dahl Jacobsen og forholdet mellom politikk og administrasjon er noe av det første som studenter i statsvitenskap lærer i innføringsemnene.

Er ting som de bør være?

I sin artikkel fra 1960 argumenterer Dahl Jacobsen for at vi ikke bør forsøke å løse rolleuklarheten en gang for alle, blant annet fordi den er knyttet til grunnleggende trekk ved vårt parlamentariske system:

Rolleuklarheten gjør forvaltningen relativt akseptabel både sett fra de fornyende og de bevarende krefter. Ble rollen gjort klarere i retning av mer forpliktende lojalitet, ville forvaltningsstaben måtte skiftes ut og bemannes på ny i takt med maktskiftene. Det motsatte alternativ ville være samstemmighet om et nøytralt byråkrati som av prinsipp ikke deltok i noen fornyende virksomhet som det sto politisk strid om (Dahl Jacobsen, 1960).

En slik vurdering av rolleuklarhet synes fortsatt å være gyldig. Med en slik rolleuklarhet er det også vanskelig å tenke seg en entydig avklaring som viser hvordan de kryssende rolleforventningene skal avveies mot hverandre i enhver situasjon. Grensen mellom fag og politikk er ikke en eksakt vitenskap der man kan trekke krystallklare grenser. Forholdet mellom de tre kravene til embetsmannsrollen – lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet – står i et spenningsforhold som er i stadig bevegelse. Embetsverket må forholde seg til stadig skiftende krav om hvordan denne balansen skal være: krav fra politikere, domstoler, medier, organiserte interesser, profesjoner, internasjonale organer med flere, samt krav fra spesifikke situasjoner.

Flere av konfliktene som er skissert i denne artikkelen kan betegnes som resultatet av slike naturlige spenninger, som har oppstått fordi ulike rolleforståelser- og forventninger har kollidert. Ulike grupperinger har ulike oppfatninger om hvordan balansen er, og hvordan den bør være. Embetsverket må lære å balansere disse, noe som kan være en vanskelig og utakknemlig oppgave når det ikke finnes noen fasit. Vi kan dermed forvente mange flere konflikter om rollen til statens tjenere.

Litteratur.

Bach, Tobias, Gerhard Hammerschmid og Lorenz Löffler. More Delegation, More Political Control? Politicization of Senior Level Appointments in 18 European Countries. Paper presentert på EGPA-konferansen 2015 i Toulouse

Dale, Eivind. God rolleforståelse, Dagens Næringsliv 11. januar 2016

Difi-rapport 2011:11 – Hva skjer i departementene?

Jacobsen, Knut Dahl (1960). Lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet i sentraladministrasjonen, Tidsskrift for samfunnsforskning vol. 1

Lie, Einar. Selv en veldig dårlig film kan fortelle en interessant historie, Aftenposten13. september 2015

Lie, Einar (2016). Fortidens konflikter. Foredrag for Partnerforum, 9. februar 2016

Lægreid, Per og Olsen, Johan P. (1978). Byråkrati og beslutninger: En studie av norske departement. Bergen: Universitetsforlaget

Olsen, Johan P. (2006). Maybe it is time to rediscover bureaucracy? Journal of Public Administration Research and Theory vol. 16 (1)

Olsen, Johan P. (2008). The ups and downs of bureaucratic organization. Annual Review of Political Science vol. 11

Statskonsult rapport 2000: 4 – Framtidens departement. Departementenes muligheter og utfordringer.

Statskonsult rapport 2007: 27. Ja vel, statsråd? Om departementenes utfordringer i rollen som sekretariat for politisk ledelse.

St.meld. nr. 11 (2000–2001). Om forholdet mellom embetsverket, departementenes politiske ledelse og andre samfunnsaktører, Oslo: Arbeids- og administrasjonsdepartementet

St.meld. nr. 23 (2004–2005). Om bruk av karantene for politisk leiing ved overgang til stiling utanfor staten, Oslo: Moderniseringsdepartementet

Zuna, H.R. (1999). Utdannelse og beslutninger, Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift vol. 15

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon