Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Ikke bare skjønnmaling

  • Side: 2-5
  • Publisert på Idunn: 2016-06-07
  • Publisert: 2016-06-07

De tradisjonelle byråkratiske verdiene kan vise seg å være grunnlaget for de mest effektive kommunikasjonsrådene en politiker kan få. Og det beste stoffet journalister og publikum kan ønske seg.

 

Etter Dagens Næringslivs avsløringer av striden omkring kommunikasjonsavdelingen i Samferdselsdepartementet (se neste artikkel) har det vært fokusert på det mange oppfatter som en politisering av embetsverket. Dette er en gammel og sannsynligvis evig debatt. Den handler om spenninger mellom politikk og embetsverk som trolig er helt nødvendige for at vår styreform skal være levende og dynamisk.

I Difis store undersøkelse «Hva skjer i departementene?» ble presset på fagavdelingene for å delta i kommunikasjonsarbeidet godt dokumentert. Flere av Difis informanter påpekte i hvor sterk grad de ble trukket med i arbeidet med å kommunisere politikk i et lettfattelig språk. En av deres informanter uttalte følgende: «Vi blir mer opptatt av å pakke inn enn av hva som er i selve pakken». 1

Samtidig er informantene klar på at rolleforståelsen er sterk og «at fagavdelingenes bidrag til politikkformidlingen kan utgjøre en nyttig motvekt mot at kommunikasjonsenhetene opererer for uavhengig av de faglige premissene. Dessuten kan resultatet for politikerne bli langt bedre når kommunikasjon og fag kobles sammen fra starten.»

Gråsonehåndtering

Det litt større mønsteret i utviklingen av nøytraliteten til byråkratene var også tydelig i Difis samtaler med 33 ledere i byråkratiet på ulike nivåer, og med politikere: «Flere av informantene viste til en annen sterk side ved departementene i rolleforståelsen når det gjelder å håndtere gråsonen til politikerrollen, det vil si å balansere mellom de klassiske embetsmannsverdiene lojalitet, nøytralitet og faglig integritet. Flere framhevet også den skikkelighet, ærekjærhet og høye arbeidsmoral som de mente preger departementene.»

Temaet i den aktuelle debatten etter striden i Samferdselsdepartementet handler nettopp om rollene til fagbyråkratene, kommunikasjonsrådgiverne og politikerne. Kommunikasjonsrådgiverne er en del av det samme embetsverket som fagbyråkratene, men kommunikasjonsrådgiverne er på mange måter også meglere mellom fagbyråkratene og politikerne. En eventuell tendens til politisering av denne meglerrollen fører da til at de lytter mer til politikernes behov enn fagbyråkratenes råd.

Den forskningen som er blitt gjort på disse problemstillingene viser at det blant fagbyråkratene i embetsverket er en klar forståelse for at de også må drive politikkformidling. Og overraskende nok er det kanskje denne delen av embetsverket som har de beste forutsetningene for å kommunisere både troverdig og effektivt, på lang sikt.

Faglig tyngde

Forskningen på forholdet mellom disse gruppene viser at fagbyråkratene er lojale både mot den politiske ledelsen og mot de byråkratiske idealene som de selv arbeider etter. De er også lojale overfor oppgaven med å kommunisere/selge politikken. De er bare ikke nødvendigvis enige i hvordan «salget» skal skje.

Forskningen på dette feltet viser nemlig at det finnes et viktig skille i oppfatningen av hva som skal formidles og med hvilke metoder det skal skje. Dette er skillelinjer som sannsynligvis finnes i alle organisasjoner med sterke faggrupperinger og ambisiøse kommunikasjonsrådgivere: fagfolk og kommunikasjonsfolk har ikke alltid samme syn på hva som skal kommuniseres ut.

Biltema: Samferdselsministerens biltur langs E6 i 2014 ble utgangspunkt for en viktig prinsipiell debatt. Foto: Samferdselsdept.

Noen sider av denne konfliktene kommer fram i arbeidet som forskerne Tine Ustad Figenschou og Kjersti Thorbjørnsrud beskriver i en fersk artikkel i International Journal of Communication.2 Der presenterer de sine observasjoner fra Justisdepartementets kommunikasjonsarbeid i de siste årene av Stoltenberg-regjeringens periode. Forskerne registrerte at fagbyråkratene ikke så lett lot seg rive med av iveren til å dominere dagsordenen som kommunikasjonsrådgiverne og politikerne i departementet ofte viste. En iver som ganske sjelden førte til ønskede resultater.

Fagbyråkratene i Justisdepartementet var ifølge forskerne mer opptatt av at den informasjonen som ble gitt til media ville tåle møtet med en kritisk presse godt; at informasjonen holdt hvis den ble utsatt for granskning. Ikke minst mente de at all informasjon som formidles ikke trengte å være positiv «spin» av regjeringens politikk. Som en av Figenschou og Thorbjørnsruds informanter sa det:

«Jeg tror det er nødvendig å offentliggjøre negative historier, uheldige historier som man ikke er stolt av, for å beholde initiativet, tempoet og rammesettingen, og ikke bare vente på at noen skal finne noe og lage skandale.» (Red. oversettelse)

Også negative historier

Noen av byråkratene vil altså ikke bare skjønnmale situasjonen, noe man ofte får inntrykk av at er hovedstrategien i kommunikasjonen fra departementene. Effekten av en strategi som også innrømmer feil er at man utvikler troverdighet på lang sikt. På kort sikt kan det føre til at politikerne må tåle et tilbakeslag. Og mange vil si at det er et brudd på det første budet for en byråkrat: Du skal beskytte statsråden.

Diskusjonen mellom fagbyråkratene og kommunikasjonsrådgiverne i departementet går derfor ofte langs skillelinjer omkring hva som er mest troverdig og effektiv kommunikasjon. Men dette handler også om at det til syvende og sist er fagbyråkratene som er ansvarlig for at informasjonen som gis til mediene er korrekt.

Også en annen forsker, Sara Underland Mjelva, trekker fram den sentrale rollen fagavdelingene spiller i kommunikasjonsarbeidet. Hun intervjuet ni kommunikasjonsrådgivere i fem departementer under Stoltenberg-regjeringens tid, og et av hennes funn var at:

«Det nære samarbeidet med fagavdelingene viser også hvordan departementenes kommunikasjonsarbeid er fundert i fagavdelingene, og ikke alene drives fra en allianse mellom kommunikasjonsapparatet og den politiske ledelsen. I flere av departementene hadde medierådgivere ansvar for hver sin fagavdeling, og flere av informantene omtalte relasjonen mellom fag, politikk og kommunikasjon som den «hellige treenighet».»3

Dette nære samarbeidet er spesielt viktig i forbindelse med statsrådens taler og utsagn, men også i andre typer kommunikasjon. Et av de viktige fundamentene for det tette samarbeidet er alle de involvertes bevissthet om konsekvensene av å gjøre feil. En av Mjelvas informanter sa det slik: «Hvis en statsråd sier noe feil, kan det konstitusjonelt være krise. Det er alltid usedvanlig viktig at alt statsråden sier er korrekt.»

Mjelva finner ikke noe som tyder på at den byråkratiske nøytraliteten er truet som følge av det omfattende kommunikasjonsfokuset: «Funnene i denne studien viser ikke tegn til at departementenes kommunikasjonsapparat har inntatt en rolle i arbeidet med mediene som bryter med deres forvaltningsmessige forpliktelser. Først og fremst ser det nære samarbeidet med journalister ut til å fungere som en kontrollmekanisme mot å ta en rolle som partipolitisk alliert.»

Svak påvirkningskraftForskningen til en av Justisdepartementets egne fagbyråkrater, avdelingsdirektør Knut Fosli viser at fagavdelingene synes det proaktive kommunikasjonsarbeidet gir få resultater, i den forstand at det er veldig få av departementets egne utspill som fører til medieoppslag. Hans analyse viser også at fagfolk kanskje tenker mer som journalister enn det man i utgangspunktet skulle tro. Foslis oppfatning av de sakene som blir forsøkt «solgt» til mediene er at de er lite egnet til å få oppmerksomhet om politiske spørsmål.4

Kvalitet og tillit

Andre forskningsprosjekt peker på samme tendens, nemlig at det ikke først og fremst er nøytraliteten til embetsverket som er truet, men fagligheten.

I sin studie av departementenes kommunikasjonsavdelinger skriver Gro Ørsal5 at: «Kommunikasjonsrådgiverne som er intervjuet i min studie melder om relativt hyppige diskusjoner med fagbyråkratene når det gjelder både medieutspill og budskapsutforming.

Denne konflikten bekreftes også av informantene i Difi-rapporten (2011:11). Embetsverkets rolle i departementene er å forene departementets faglighet med politikken. Når politikerne driver politikkformidling med kortsiktige utspill, er det kanskje ikke rart at fagbyråkratene etterlyser fagligheten, analysene, den gjennomtenkte politikken, som de skal bidra med. Fagbyråkratene legger mye prestisje i kvalitetssikrede vurderinger. Journalister forventer å få kvalitetssikret informasjon, bakgrunn og fakta fra departementene. Hvis kvaliteten på leveransen blir dårligere, mister journalistene tilgang til en viktig informasjonssubsidie, og kommunikasjonsrådgivernes rolle som informasjonsleverandører kan komme i miskreditt.»

Internasjonal utvikling

I flere land blir kommunikasjonsarbeidet i regjeringsapparatet sentralisert og politisert. Kommunikasjonssjefer med en politisk bakgrunn og rolleforståelse får større kontroll og ansvar. Samtidig blir kravene til nøytralitet i embetsverket tydeliggjort og styrket.

I Sverige er kommunikasjonarbeidet til departementene fordelt mellom embetsmenn og politiske rådgivere, som har ulike kommunikasjonsoppgaver. Der har også uavhengigheten til kommunikasjonsrådgiverne et sterkt fundament i regelverk og lovgivning. Sverige kommer her i samme gruppe som Tyskland, USA og Storbritannia.6 Men felles for alle disse landene er at de også har systemer hvor politisk utnevnte pressetalsmenn fungerer sammen med embetsverkets kommunikasjonsstaber.

Det er også viktige forskjeller mellom de europeiske landene og de anglosaksiske landene med hensyn til forståelsen av nøytralitet: I den europeiske gruppen av land handler nøytralitetslovgivning mest om bruken av offentlige ressurser til valgkamper. I disse europeiske landene har det imidlertid vært liten utvikling i fokuset på nøytralitet mellom valgkampene. Den anglosaksiske gruppen av land har derimot spesifikk lovgivning for å sikre at regjeringens kommunikasjon er nøytral, Hatch act i USA og Communications Act i Storbritannia.

Forskningen til professorene Karen Sanders og Maria José Canel har tatt for seg kommunikasjonsarbeidet til regjeringsapparatene i 15 land. Forskerne konstaterer at det foregår en sterk og kontinuerlig debatt om hvorvidt det skjer en politisering av denne kommunikasjonen, en debatt som viser at mange oppfatter den som sterkt manipulerende. Men forskerne viser også at denne debatten har ført til endringer: «However, it is also clear that the controversies and growing distrust of politicians in Western democracies have prompted moves to put in place measures to ensure citizen-oriented communication».7

I de vestlige landene er profesjonaliseringen av kommunikasjonsfunksjonen i regjeringen ofte knyttet til utviklingen av strategiske kommunikasjonsferdigheter. Dette er evner som kan være relatert til manipulerende metoder. Men disse ferdighetene kan også inneholde et borgerfokusert kommunikasjon, ledelse fra høyt nivå og bruk av avanserte evalueringsverktøy for å undersøke effekten av kommunikasjonen:

«Strategic communication in these countries appears not to be synonymous with an exclusive party political focus but looks towards citizens’ interests. The existence of political and media freedom may be strong drivers for ensuring government communication is more citizen focused.» 8

Britisk upartiskhet i endring

I Storbritannia har regjeringens kommunikasjonsarbeid de siste 20 årene vært svært omstridt, og det har endret seg dramatisk flere ganger. Endringene har gått fra en sterk politisering under Tony Blair, og til en mer nøytral linje under hans etterfølger Brown, og det samme under koalisjonsregjeringen mellom Tory og Liberals. Under den rene Tory- regjeringen de siste årene har både profesjonaliseringen og politiseringen av kommunikasjonsarbeidet blitt tydeligere igjen.

Sammen med dette skjer det en stadig formalisering av nøytraliteten i kommunikasjonen fra byråkrater. I den britiske regjeringens Propriety Guide for Communicators heter det: «Like all civil servants, government communicators must carry out their work objectively and without political bias, in accordance with the standards of behaviour set out in the Civil Service Code9

I en spesifisering av disse retningslinjene blir denne oppfordringen til nøytral kommunikasjon beskrevet i detalj: «It is of course proper to present and describe the policies of a minister, and to put forward the minister’s justification in defence of them. However, it is not proper for civil servants to justify or defend those policies in party political terms, to use political slogans, expressly to advocate policies as those of a particular political party or directly attack policies and opinions of opposition parties and groups (though it may be necessary to respond to them in specific terms).»

Rammene for britiske byråkraters oppførsel tillater heller ikke at de overselger politikk, gjentar annonsering av prestasjoner, eller misleder publikum.10

Sentralisering

I Storbritannia, Danmark og Sverige har man gått inn for å sentralisere regjeringens kommunikasjon ved å opprette en overordnet kommunikasjonssjef, direkte knyttet til statsministerens kontor.

Etter flere omorganiseringer har Sverige har nå fått en kommunikasjonssjef i regjeringskanselliet som har ansvaret for regjeringens og departementenes kommunikasjon. Kommunikasjonssjefen er også pressetalsmann for regjeringen. Denne stillingen går altså på tvers av det som har vært den tradisjonelle organiseringen av kommunikasjonsarbeidet i svenske departementer, hvor man tydelig skiller mellom kommunikasjonsrådgivere som er embetsmenn og politisk ansatte pressetalsmenn.

Observante: Fagfolkene i Justisdepartementet ville også publisere negative historie, fant forskerne Tine Ustad Figenschou og Kjersti Thorbjørnsrud. Foto: UiO og ISS.

Hensikten med den sentrale kommunikasjonssjefstillingen var nettopp å sørge for en sterkere koordinering, noe som ble sett på som en svakhet ved den todelte strukturen. Men med denne stillingen har man også fått en sammenblanding av kommunikasjon og politikk, som har vært problematisk.

Spesielt ble den første innehaveren av denne stillingen, som tidligere hadde vært Moderaternas kommunikasjonssjef, kritisert for å drive med propaganda.11 Den nåværende kommunikasjonssjefen i regjeringskanselliet, Eva Corp, kom fra samme type stilling i Skatteverket og har en mer tradisjonell kommunikasjonsfaglig bakgrunn.

Samme ordning er foreslått i Danmark av den relativt nye Venstreregjeringen, som vil opprette en enhet for kommunikasjon i Statsministeriet, hvor alle ansatte skal være embetsmenn, ikke politikere. Lederen for den nye avdelingen på fem personer er tidligere kommunikasjonssjef i Finansministeriet. Den nye enheten skal jobbe tett med de andre departementene og ivareta den overordnede strategiske kommunikasjon av regjeringens større utspill.12

I Storbritannia er sentraliseringen atskillig sterkere, med en Chief Executive for Government Communication Service, som består av 3650 personer, hvorav de fleste arbeider i ytre etater. Sjefen som i dag er Alex Aiken, er en kommunikasjonsutdannet tidligere partipolitiker fra Tory, og han er også leder for kommunikasjonen til statsministerens kontor og regjeringskollegiet.

1Difi-rapport 2011:11 Hva skjer i departementene?
2Tine Ustad Figenchou et al.: Backstage Media-Government Negotiations: The Failures and Success of a Government Pitch. International Journal of Communication 9, 2015.
3Sara Underland Mjelva: I spenningsfeltet mellom forvaltning og politikk. En studie av departementenes kommunikasjonsenheter. Masteravhandling Universitetet i Oslo, 2011.
4Knut Fosli: Medias manglende innflytelse. Stat & Styring nr. 1-2015.
5Gro Ørsal: Mellom barken og veden? En studie av kommunikasjonsrådgivere i departementene: mellom nyhetsmediene og politikerne. Masteroppgaver UiO, 2013
6Karen Sanders & María José Canel: Government communication in 15 countries: Themes and challenges. I Government Communication: Cases and challenges. Karen Sanders and María Josè Canel (Red.). New York: Bloomsbury Academic, 2013.
7Sanders, ibid.
8Sanders, ibid.
9https://www.gov.uk/government/publications/civil-service-code/the-civil-service-code
10Government Communication Service (GCS) Handbook.
11Svenska Dagbladet 23.6.2011: Gärna kommunikation men utan propaganda. (Bør ikke forfatter med?) Dagens Nyheter 10.09. 2010: PR i stället för forskning. NB: Bør ikke forfatter med her?
12Politiken 30.9.2015: Ny spin-enhed i Statsministeriet koster fem millioner.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon