Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Departementenes plikt til å spinne

  • Side: 8-10
  • Publisert på Idunn: 2016-06-07
  • Publisert: 2016-06-07

Når mediesamfunnet endrer seg i rekordfart, må også regjeringsapparatet endre metoder for å kommunisere med borgerne. Verktøykassen må stadig fylles opp og roller må kontinuerlig endres. Men fortsatt vil den mest effektive kommunikasjonen være den hvor ingen ser avsenderen.

 

Debattene om informasjonsfolkenes inntog i forvaltningen kommer stadig tilbake. Enten det er samferdselsministeren som vil omplassere en informasjonssjef, justisministeren som lager skrytefilm midt i valgkampen eller anonyme byråkrater som klager til DIFIs utredere om at de bruker stadig mer tid på å pakke inn politikken, og stadig mindre tid på å utrede og skape den.

Det klages fra alle hold: Journalister bekymrer seg over at de styrkede kommunikasjonsavdelingene bruker sine ressurser til å gjemme bort de sakene som ikke passer statsråden. Byråkrater klager over at det er kommet et ekstra ledd mellom dem og den politiske ledelsen, og at faglige betraktninger noen ganger kan bli skjøvet i bakgrunnen fordi de ikke passer inn i en påtenkt mediestrategi.

Statsviteren Ragnhild Gimse Storrø leverte i fjor en masteroppgave med dybdeintervjuer av åtte kommunikasjonsrådgivere. Deres beskrivelse av jobben fikk Gimse Storrø til å anbefale at noen av infofolkene blir politisk ansatt. For å gjøre statsråden god i dagens medievirkelighet er de nemlig nødt til å både tenke og handle politisk. En partipolitisk nøytral kommunikasjonsstrategi finnes ikke.1

Bekymringene og forslagene har mye for seg, men av og til blir det fristende å spørre hvor nytt og truende kommunikasjonsfolkenes inntog egentlig er. Det har alltid vært embedsmenn i forvaltningen som har sett på det som en vesentlig del av sin jobb å informere og å påvirke publikum. Karl Evang, som var Helsedirektør i de tre første tiårene etter krigen, brukte alle tidens virkemidler for å nå ut til befolkningen med formaninger om hvordan de burde leve og hvilke seksuelle tabuer de burde kvitte seg med. Hans etterfølger, Torbjørn Mork, fulgte opp tradisjonen. Han skilte verken mellom fag og politikk eller mellom fag og kommunikasjon.

Etablere virkelighetsforståelser

I nyere tid kan man stille spørsmål ved hva Finansdepartementets generasjonsregnskap representerer. Anslagene over statens inntekter og utgifter 40 år frem i tid er så usikre at de i liten grad fungerer som et faglig styringsredskap. Selv om det hadde endt opp med gigantiske pluss-tegn, ville samfunnsøkonomene i departementet ha sagt at det viktige for økonomistyringen er hva norsk økonomi tåler av pengebruk nå og i de nærmeste årene.

Men selvfølgelig, et generasjonsregnskap ville aldri ha blitt laget om det ble veldig positivt. Da ville det ikke oppfylle hovedformålet – som er å minne dagens politikere og velgere om at disposisjoner i dag har betydning for handlingsrommet tiår frem i tid. Regnskapet ble første gang presentert i nasjonalbudsjettet for 1995.2 Sigbjørn Johnsen var finansminister og en av hans, og Ap-ledelsens, største hodepiner var at pensjonssystemet i lengden ville bli så kostbart at de tvilte på at det ville være mulig å finansiere det. Samtidig regnet de med at de ville tape valg og regjeringsmakt om de straks fremmet forslag om å redusere pensjonene. Løsningen ble å starte en langsiktig prosess der det første og viktigste målet var å få etablert «den rette virkelighetsforståelsen».

Både velgere, politikere og lederne i det mangfoldige organisasjonslivet måtte få den samme forståelsen som finansdepartementets byråkrater. De måtte bli overbevist om at pensjonssystemet kom til å bryte sammen, dersom det ikke ble reformert. I kommunikasjonsfaget snakkes det gjerne om å etablere det rette narrativet. Historien om systemets manglende bærekraft måtte først lages ved hjelp av et generasjonsregnskap, deretter måtte den gjøres allmenngyldig.

AppleMark�Kommuniserbar: Samhandlingsreformen ble snekret sammen av Bjarne Håkon Hanssen og hans departement på rekordtid. Foto: Stortinget

Hvis man ser på regnskapet 40 år frem i tid som mer av et kommunikasjonsverktøy enn som en faglig veiviser, burde det ha vært laget av finansdepartementets kommunikasjonsavdeling. Men da ville det ikke ha hatt den samme troverdigheten som når det kommer fra fagøkonomene. Det var de som ga tyngde til fortellingen om et pensjonssystem foran undergangen. Årsaken til at de lyktes med å skape narrativet, var at de i store trekk hadde rett, samtidig som de tok så mange forbehold og opererte med såpass mange utviklingsbaner at faglige motforestillinger ble marginalisert.

Her er vi ved årsaken til at det så ofte er vanskelig å se sammenblandingen mellom kommunikasjon og fag. Kampen om virkelighetsforståelsen pågår hele tiden på mange ulike arenaer, men den blir bare synlig når den blir så plump at den oppfattes som propaganda, eller når det oppstår konkurranse mellom sterke miljøer om beskrivelsen av dagens virkelighet og fremtidige problemer.

Det er gjerne i slike situasjoner at debatten om sammenblandingen av politikk, kommunikasjon og fag dukker opp. Byråkrater får beskjed om å være fagfolk og å overlate til politisk ansatte å argumentere for politikken. Informasjonsfolkene må svare på spørsmål om sin embedsnøytralitet.

Helt fram til publikum

Slike diskusjoner er viktige nok, men det er verdt å minne om at byråkratene i Grunnloven er pålagt å fortelle offentligheten om det de holder på med. Da Eidsvollsmennene bestemte at Stortingets skulle «holdes for aabne Døre», ble det sett som en forutsetning for at velgerne skulle kunne kontrollere statsstyret og stille politikerne til ansvar. Dette fikk blant annet et konkret uttrykk da stortingsbygningen ble reist. I årets 150 års-jubileum blir vi minnet om at de høye og avlange vinduene i inngangs-rotunden opprinnelig var dører – de skulle symbolisere at det var mulig for alle borgere fra alle deler av landet å gå inn til de folkevalgte for å høre deres forhandlinger.

Bestemmelsene om offentlighet er ytringsfrihetsbestemmelsenes tvilling. Da Grunnlovsparagrafen om trykkefrihet ble modernisert i 2004, la stortingspolitikerne til et siste ledd om at det «påligger statens myndigheter å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale». Dette såkalte infrastrukturkravet blir stort sett tolket som en veiviser i mediepolitikken, men det skal også leses som et krav til myndighetene om å opplyse befolkningen.

Ytringsfrihetskommisjonen, som utredet det nye punktet, skrev følgende: «For å bidra til kvalitet og mangfold i den offentlige debatt vil staten i mange sammenhenger være forpliktet til en aktiv informasjonsvirksomhet, både om egen og privates virksomhet. Det innebærer at staten av eget tiltak må gå ut med informasjon til allmennheten»3

Å gå ut med informasjon betyr strengt tatt ikke annet enn at man har «åpne dører» – i vår tid innebærer det at man har en nettside hvor man redegjør for sin virksomhet. Formålet med informasjonskravet er imidlertid at man skal ha en «aktiv» virksomhet for å opplyse borgerne. Man skal nå dem. Det blir stadig mer krevende i dagens medievirkelighet. Enorme mengder med informasjon er tilgjengelig for hver og en av oss hele tiden, samtidig som de redigerte mediene mister gjennomslagskraft. Man kan ikke lenger regne med at publikum er orientert i det øyeblikket VG eller NRK lager et oppslag om en sak.

I slike tider trenger man kommunikasjonseksperter – de som vet hvordan gamle og nye medier virker og hvordan publikum responderer, de som kan vinkle, rammesette, kontekstualisere og posisjonere. Begrepet «spin-doktor» assosieres ofte med uærlighet, intriger og maktkamp utelukkende for å oppnå og å beholde makt, men det å spinne en historie er faktisk både legitimt og stadig mer nødvendig. Gode spin-doktorer skal både drive med fortløpende tolkninger av begivenheter og situasjoner, og de skal lage kort- og langsiktige strategier som gjør det mulig å nå frem med riktige og viktige opplysninger i det informasjonslandskapet man til enhver tid befinner seg.

Den moderne kommunikasjonsjobbingen er ekstremt sammensatt og lite rendyrket. Fag, politikk og kommunikasjon røres ofte sammen slik at det er umulig å se hva som er hva. Samhandlingsreformen er et godt eksempel.

Irriterende: Justisminister Anundsen brøt alle regler om politisk kommunikasjon, men kanskje virket filmen slik den var tenkt blant de som irriterer seg over mediene. Foto: regjeringen.no

Da Jens Stoltenberg gjorde Bjarne Håkon Hanssen til helse- og omsorgsminister i 2008, var det med en klar ordre om å finne på noe slik at valgkampen i 2009 ikke bare skulle dreie seg om køer, styring og økonomi på sykehusene. Analysene tilsa at Ap ville tape valget, dersom sykehus dominerte den helsepolitiske dagsordenen. Hanssens svar var en reform for bedre samhandling mellom sykehusene og kommunehelsetjenesten.

Bedre samhandling hadde politikere og byråkrater snakket om i årevis. Tre år i forveien hadde et statlig utvalg levert en utredning med mer enn hundre små og store forslag til forbedringer – det var enstemmighet blant både utvalgsmedlemmer, byråkratene og politikere om at det var riktig å jobbe gradvis for mange små innholdsforbedringer i stedet for å sette i gang en ny stor strukturreform.

Propagandagrensen

Små og gradvise endringer er ukommuniserbare. Bjarne Håkon Hanssen trengte noe større og tydeligere. På rekordtid lagde han og hans embetsverk en stortingsmelding med opplegg for en reform som inneholdt mye av det samme som var blitt foreslått tre år i forveien, men som i tillegg hadde noen nye og tydelige grep – blant annet sterkere økonomiske insentiver, nye lokalmedisinske sentre og en kraftig økning av antallet fastleger. Statsråden pakket reformen inn i en folkehelse- og forebyggingsretorikk som gjorde samhandling til noe langt større enn detaljforslag om diagnoser, liggetid og rapporteringsrutiner.

Reformen ble til på usedvanlig kort tid og ble kraftig markedsført. Statsråden og statssekretæren reiste landet rundt på promoteringsturer og de hadde alltid faglig tunge byråkrater med seg. Skillet mellom fag og politikk var der i den forstand at det var politikerne som snakket på møtene, men med en gang det dukket opp faglige spørsmål, kom byråkratene til unnsetning. Ikke først og fremst de departementsansatte kommunikasjonsfolkene, men helsebyråkratene som hadde ført stortingsmeldingen i pennen. Det var ingen andre enn dem som kunne svare. Meldingen var blitt til på så kort tid at det knapt var andre enn forfatterne som kunne svare.

På noen områder var også det faglige grunnlaget for reformforslagene tynt, men det var det svært få i samtiden som problematiserte. Det overordnede grepet var så åpenbart riktig. Rammen rundt reformen ble bredt akseptert, og alle kommunikasjonsfolk vet at kritiske røster i en slik situasjon mer blir sett på som kverulanter enn som konstruktive opponenter. Det er ingen tilfeldighet at denne forståelsesrammen ble laget av den Ap-statsråden som gikk for å være den aller beste kommunikatoren. Bjarne Håkon Hanssen gikk da også etter valget i 2009 over til kommunikasjonsbransjen.

Historien om samhandlingsreformen er motstykket til den kommunikasjonsstrategien som fikk mest oppmerksomhet i fjorårets valgkamp. Da justis- og beredskapsminister Anders Anundsen fikk laget en film om alt som var bra på hans sektor, brøt han med mange av reglene for moderne politisk kommunikasjon. Han laget et produkt som var «ren» propaganda, og det aller verste var at han i all åpenhet inviterte, noen vil si tvang, egne fagfolk til å skryte. Han blandet kommunikasjon og faglighet på en så gjennomskuelig måte at de to undergravet hverandre.

Dermed er det ikke sagt at Anundsens skrytefilm i valgkampen generelt sett var mislykket. Den betraktes fortsatt av ham og av mange Frp-ere som god – nettopp fordi den var så tydelig og herlig politisk ukorrekt. Hvis målgruppen var potensielle Fremskrittsparti-velgere som irriterer seg over at mediene alltid trekker frem det negative og dermed undergraver politiets autoritet, kan det hende at den gammeldags propagandafilmen virket slik den var tenkt. Støyen som kom da filmen ble vist, førte også til at den fikk et langt større seertall og mer oppmerksomhet enn en mer nøktern informasjonsvideo fra departementet ville ha fått.

Dersom en partipolitisk nøytral embetsperson med vitende og vilje er med på å lage propagandafilm for å mobilisere Frp-velgere, har sammenblandingen av fag og politikk åpenbart gått for langt. Annerledes er det dersom kommunikasjonsarbeideren retter inn filmen mot en målgruppe uten å definere den partipolitisk. Moderne kommunikasjon kan ikke alltid rettes mot publikum som sådan, fordi det i stadig mindre grad gir mening å snakke om ett publikum og én offentlighet. Når de store riksmediene mister gjennomslagskraft og mangfoldet i de nye mediene stadig blir større, må det være lov, og riktig, for et departements kommunikasjonsavdeling både å målrette et budskap og å bruke utradisjonelle virkemidler.

Alt kan ikke flyte

En foreløpig konklusjon må være at det er umulig å trekke noen klare grenser mellom politisk kommunikasjon på den ene siden og faglig/nøytral kommunikasjon på den andre. Det innebærer også at det vil bli ekstremt vanskelig å gjennomføre en ordning der noen av departementenes kommunikasjonsfolk er politisk ansatt, mens andre er embedsmenn/kvinner.

På den annen side er det viktig at debatten ikke stanser med en henvisning til at alt flyter over i alt og at reguleringer og grensedragninger er umulig. En ting er at de som behersker kommunikasjonsfaget har makt som bør belyses, men det aller viktigste er at de beste av dem er så vanskelige å se. De klarer å få etablert virkelighetsforståelser uten at de selv synes. De får velgere og politikere til å se verden på en slik måte at det blir logisk å gjøre det ene fremfor det andre – tilsynelatende uten at noen har påvirket dem til å gjøre akkurat det valget.

Kritiske medier burde ha avdekket deler av den skjulte kommunikasjonsvirksomheten, men de har mindre ressurser enn før. I de store redaksjonene brukes det fortsatt en god del ressurser på å grave frem klanderverdige forhold i politikk og forvaltning, men det skjer på stadig færre områder. Og der det ikke drives en god og offensiv undersøkende journalistikk, er de store mediene mer refererende og mindre selvstendige enn på mange tiår. Store fagområder som skole, helse og forsvar er nå uten systematisk nyhetsdekning fra de riksdekkende mediene.

Én ting er at mediene er mindre flinke til å utføre sin kontrollfunksjon. Verre er det at journalistene og redaktørene faktisk tilrettelegger for den kommunikasjonen som er så vanskelig å se. Stikkordet her er nyhetskriteriene – de karakteristikaene ved en sak eller hendelse som gjør at en redaksjon lager et oppslag eller alternativt lar tipset eller pressemeldingen gå i søppelbøtta. En av de mest uberegnelige faktorene er når kjendisjournalistikk og politisk nyhetsjournalistikk kobles. Statsråder og partiledere er nemlig også kjendiser. Det lages et bilde av dem i offentligheten som i en viss grad bestemmer hvordan nyhetssaker på deres område blir slått opp.

Jeg har allerede referert hvordan datidens kritikk av Bjarne Håkon Hanssens samhandlingsreform aldri nådde ut til et stort publikum. Han hadde på det tidspunktet ry på seg for å være en statsråd som det var vanskelig å mislike. I redaksjonene var oppslag som kunne forsterke inntrykket av den joviale pølse-Hanssen (fra hans tid som landbruksminister) langt mer velkomne enn kritiske oppslag – spesielt om kritikken dreide seg om hans politikk og ikke han som person. Faglig kritikk blir lett så nyansert at det blir vanskelig å lage gode oppslag.

Synlige premissleverandører

Tidspresset i dagens mediedekning er også med på å gjøre det lettere for gode kommunikatorer – enten de er politikere eller profesjonelle påvirkere og informatører. Dersom en politiker svarer stort sett det samme tre, fire ganger på rad, kunne gode journalister i gamle dager redigert oppslaget eller stilt politikerne i forlegenhet ved å påpeke at hun ikke fikk svar. Nå sendes alt direkte. Publikum har forståelse for at politikerne ikke har tid til å bli grillet av en hvilken som helst journalist. Det kan være direkte skadelig for en redaksjon eller journalist, dersom de oppfattes som for pågående eller masete.

Kunnskapen om hvordan mediene fungerer leder frem til en ny konklusjon: Noe må gjøres. Jo mindre kontroll mediene utøver, jo større er behovet for selvkontroll i forvaltningen. Jo mindre synlig en kommunikasjonsvirksomhet er, jo større burde behovet være for å lage retningslinjer slik at den ikke ble misbrukt. Men hvordan?

En god start kunne nettopp være å se på kommunikasjon som noe mer enn det statsråden og hans og hennes kommunikasjonsfolk driver med. Spesielt gjelder det for politikkens premissleverandører – de som bereder grunnen for å skape nye virkelighetsforståelser, og følgelig bestemmer hvilke problemer som bør løses. Det er greit å se det når leverandøren står på utsiden av et departement – slik Gjørv-kommisjonen endret beredskaps- og politi-Norge og Pisa-undersøkelsene endret skolen. Vanskeligere er det når politikk-skiftene forberedes innenfor departementets vegger og når de går langsommere.

Kanskje kunne man gå i den retningen Børmer-utvalget foreslo på senhøsten i fjor. Utvalget, som var ledet av Øystein Børmer, skulle primært se på mulighetene for å lage flerårige budsjetter og å endre regnskapsprinsippene i staten, men utvalgsmedlemmene fremmet også en rekke forslag for å høyne kvaliteten på den statlige beslutningsprosessen. Et av dem var at Stortinget alltid skulle bli seg forelagt alternative forslag. På den måten øker man ikke bare representantenes valgmuligheter, man synliggjør også verdivalgene som ligger bak forslagene. Det kan bli litt mer tydelig at departementets problembeskrivelse ikke er den eneste mulige beskrivelsen.

Da ville kanskje rommet for å drive skjult kommunikasjonsvirksomhet bli en anelse mindre.

1Intervju i forskning.no message URL http://forskning.no/2015/02/kommunikasjonsradgiverehttp://forskning.no/2015/02/kommunikasjonsradgivere
2Den historiske fremstillingen er her ekstremt forkortet. Det har vært år og situasjoner der knapt noen brydde seg om generasjonsregnskapet, og der det verken fungerte som det ene eller andre. I andre år er det samme regnskapet blitt brukt som det aller viktigste argumentet for innstramninger i budsjetter og pensjoner.
3Ytringsfrihetskommisjonen: NOU 1999:27.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon