Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Den farlige gråsonen

Seniorpartner i Geelmuyden.Kiese A.S

  • Side: 12-14
  • Publisert på Idunn: 2016-06-07
  • Publisert: 2016-06-07

Medialiseringen av politikken har ført til en maktforskyvning i departementenes arbeid til fordel for kommunikasjonsfunksjonen. Forskjellene mellom embetsverk og politikk, og mellom langsiktighet og kortsiktighet, viskes ut. Løsninger bør finnes i omorganisering og etiske retningslinjer.

 

0.0 metres,

Forholdet mellom politikken og mediene har endret seg dramatisk de siste tiårene. Der mediene før fungerte som mikrofonstativ for politikere, har deres funksjon i dag blitt en politisk dagsordensetter. I politikken har mediene gått fra å være kanal (1945–1957), til arena (1961–1969), til aktør (1973–1991), og til å bli regissør/scene (fra 1992)1. Mediene har rustet opp den politiske nyhetsdekningen.

Medienes kilder har rustet opp tilsvarende. For å møte henvendelser fra stadig flere medieaktører med kortere og døgnkontinuerlig deadline, har kommunikasjonsansatte fått en stadig viktigere rolle.

Norges første statlige pressetalsmann, journalisten Olaf Solumsmoen, ble ansatt av Einar Gerhardsen i 1948.2 Siden den gang har kommunikasjons- og pressefunksjonen i departementene eksplodert både i størrelse og i betydning. I masteroppgaven om departementenes innleie av PR-eksperter, «Flere kokker, hvor mye søl» kommer det frem at antall ansatte med kommunikasjonsansvar gikk fra 30 til 133 ansatte i perioden 1992 til 20123. En økning på over 350 prosent. I 2015 var antallet over 150.

Lange politiske armer

Departementenes kommunikasjonssatsning ses på som et motsvar til det økte medietrykket. Det er kanskje ikke unaturlig at flere journalister har kritisert den stadig høyere muren av kommunikasjonsansatte rundt departementene. I 2012 skrev kommentator i Dagbladet, Anne Marte Blindheim, om det hun mente var «demokratisk sabotasje.4 Bakgrunnen var at Kulturdepartementet hadde lagt ut informasjon om kritikkverdige forhold ved statens 22. juli-beredskap samtidig med at skattelistene ble offentliggjort, for å unngå for mye oppmerksomhet om den negative omtalen. «Det er ikke tillitsvekkende, det er pill råttent, billig og lett gjennomskuelig. Vi har sett West Wing. Det finnes ikke lenger fine dager for dårlige nyheter», skrev Blindheim.

I tillegg til kommunikasjonsrådgivere blir det stadig flere stillinger øremerket taleskrivere for statsrådene, og antall politiske rådgivere øker også. Også de jobber med spinn og innsalg til media, og fungerer som politisk ledelses forlengede armer både utad og innad i departementet. Tar man med disse, samt øvrige forvaltningsenheter direkte underlagt ministrene, var det samlede tallet på ansatte med kommunikasjon som hovedoppgave 380 i 2013.5

Det er med andre ord en god grunn til at departementene har utstyrt seg med stadig flere kommunikasjonsrådgivere. Og det er med god grunn at mediene reagerer. Dette er et viktig bakteppe, men «kampen» mellom kommunikasjonsansatte og mediene er ikke tema for denne artikkelen. Heller er det utfordringen internt i departementene, og styrkeforholdet mellom en stadig sterkere kommunikasjonsfunksjon og andre fagområder i departementene. For hva skjer når stadig flere kommunikasjonsansatte kommer til i departementene?

Flere har tatt opp utfordringene knyttet til eksplosjonen av kommunikasjonsansatte i departementene og politiseringen av embetsverket.6 7 Det mediedrevne arbeidet i forvaltningen stiller embetsverket overfor spesielt to store utfordringer. For det første blir skillet mellom embetsverket og politikere visket ut. For det andre står departementene i fare for å miste noe av den langsiktigheten de er satt til å forvalte, til fordel for kortsiktig dans med mediene. La oss se på den første utfordringen først.

Nøkkelinformasjon: Alle nye statsråder bør få overrakt en Vær Varsom-plakat for kommunikasjon sammen med nøkkelkortet, mener artikkelforfatteren. Foto: Statsministerens kontor

Der faget slutter, og politikken begynner

Skillet mellom embetsverk og politikk trues. Departementene skal være faglige sekretariater for statsrådene, ikke politiske, og slett ikke partipolitiske sekretariater. Men det er en vanskelig grensegang mellom fagpolitikk og partipolitikk. For mange er det ikke lett å se når faget slutter og politikken begynner, og omvendt. Om statsråden skal holde en tale for partiungdom eller skoleungdom, er ikke så viktig for statsråden – men det er en stor forskjell for den som skriver den. Partitaler skal politisk ledelse selv ordne med, og da er det vanligvis politisk rådgiver som er spinndoktor. Men ofte har ikke taleskriverne i departementet det så klart for seg hvem som er målgruppen, og det skjer at den faste staben brukes selv om den skal brukes i en partikontekst. Dette er misbruk av embetsverket, bevisst eller ubevisst. Slik skjer det et samrøre mellom politikk og administrasjon.

Kommunikasjonsfolkene er departementets pariakaste. De er verken en integrert del av embetsverket eller en del av den strategiske politiske ledelsen. Opprinnelig var deres mandat å profesjonalisere informasjonsarbeidet, drive en form for folkeopplysning om departementets virksomhet. Under de rødgrønne regjeringsårene skjedde en gradvis endring. Arbeidet ble mer og mer politisert. Dette har fortsatt under den blå-blå regjeringen. Kommunikasjonsfolkene jakter med lys og lykte rundt i departementene etter saker som egner seg for media, som de tabloidiserer så fagfolkene gremmes, og pitcher sakene til pressen. Deres primærinteresse er politikernes kortsiktige markeringsbehov, hver mandag telles antall klipp og man sammenligner seg med andre departementer. Suksess-sakene er de med mediepotensial. Dette har ført til en politisering og et kortsiktig fokus i departementene; det graves rundt i alle kriker og kroker etter saker som kan gi gode overskrifter og store oppslag.

Historisk har det vært en tydelig rollefordeling mellom politisk ledelse og embetsverket. Med de nye kommunikasjonsfolkene og taleskriverne, har rollene blitt mer uklare, og vi ser konturene av en forflatning av den stolte norske embetsmannskulturen.

Trussel mot demokratiet

I boken Øyeblikkets Triumf skriver Henrik Thune om hva som har skjedd med politikere etter at mediene har tatt kontrollen.8 Ifølge Thune «halser de etter, fra sak til sak, øyeblikk til øyeblikk», og fokus ser ut til å ha flyttet seg fra strategi og politiske prosesser i retning av ferske nyhetshendelser.9 I 1972 dekket utenriksdebatten på Stortinget 16 ulike generelle saksspørsmål, og nesten ingen aktuelle nyhetssaker. I 2003 ble hele 80 prosent av tiden brukt på det gjeldende nyhetsbildet. Tidligere statsminister i Storbritannia Tony Blair har sagt det slik:

«Det aller meste av jobben som politiker i dag, og da mener jeg alt annet enn noen ytterst sjeldne beslutninger av det aller største slaget, handler om å håndtere nyhetsmediene. Medienes tilstedeværelse! Ofte er det fullstendig overveldende! Utviklingen reduserer vår mulighet til å fokusere på de viktigste spørsmålene, som gjelder vår egen fremtid.» (Tony Blair i Henrik Thunes bok Øyeblikkets Triumf).

I bokens epilog, kalt «Trusselen mot demokratiet», snakker Thune om hva vi trenger for å beholde demokratiet. Politikere som våger å gjøre feil, journalister som tilgir og ser utover nyhetens øyeblikk og gjennomtenkning nevnes. «Politikerne må bli mer strategiske og ambisiøse, og gjøre som Kristin Halvorsen anbefaler: ‘la ballene fare oftere». Dersom departementets faglighet og langsiktighet viskes ut av en stadig mer medialisert hverdag, vil vi som samfunn lide under dette.

Embetsverkets fremste bumerke er å ha et mer langsiktig perspektiv, og å fungere som politisk og faglig kontinuitetsbærer i samfunnet. Sakene som forberedes trives ofte ikke så godt i medienes søkelys. Embetsverket har et selvstendig ansvar for å drive langsiktig politikkutforming uavhengig av kortsiktige politiske strømninger. De skal være sektorens fyrtårn for nytenkning og forbedring. De skal først og frem drive politikkutforming, ikke bare politikkformidling slik det mer og mer er blitt.

Dersom utviklingen fortsetter, står departementene i fare for å i stadig større grad måtte tilpasse seg medienes og politikkens logikk. Dette vil igjen sannsynligvis gå ut over departementenes evne til å tenke og operere langsiktig.

Utfordringer: Veksten i antall kommunikasjonansatte i departementene stiller embetsverket overfor utfordringer. Foto: regjeringen.no

Urovekkende eksempler

I nyere tid har vi sett noen urovekkende eksempler som tydelig vitner om at noe må gjøres. I desember i fjor fikk uenighetene mellom statsråd Ketil Solvik-Olsen og tidligere kommunikasjonssjef Anne Marie Storli mye oppmerksomhet. I DN snakket Storli ut, og overskriften på forsiden lød «Nektet å hjelpe Frp, ble fjernet».10 Hun mente hun ble fjernet fra stillingen fordi hun ikke ville fremme Frps politikk som embetsansatt. Statsråden på sin side nektet for at han hadde krevd at hun skulle utføre partiarbeid.

Et annet eksempel er justisminister Anders Anundsens film «Trygghet i hverdagen». Mange reagerte på det som i stor grad fremsto som en ren skrytevideo, der Anundsen egenhendig intervjuet byråkrater direkte underordnet ham. «Kan vi nå føle oss litt sikrere i landet?», spør statsråden sin underordnede Helge Mehus, leder for Beredskapstroppen. «Det er noe nordkoreansk over filmen» sa journalist og forfatter Kjetil Stormark til Dagbladet.11 Generalsekretær i Norsk Presseforbund, Kjersti Løken Stavrum sa til samme avis at hun «håper seerne er klare over at dette er politisk reklame». Politisk reklame faller uten tvil innunder politisk arbeid. Men medvirkning av byråkrater i en politisk video, er problematisk.

Saken med daværende barne- og familieminister Audun Lysbakken, hvor Lysbakken ble anklaget for å overkjøre embetsverket og gi penger til sitt partis egne underorganisasjoner, er et tredje eksempel som viser hva som skjer når retningslinjene og skillene mellom politikken og embetsverket blir utydelige.12 Med mindre vi klarer å endre situasjonen vil vi oppleve flere slike eksempler fremover. I det følgende vil jeg foreslå noen grep jeg tror vil gjøre forholdet mellom de to grupperingene klarere og mindre problematisk.

Rydd opp i gråsonen

Vi har sett at samrøret mellom politikk og administrasjon i departementene verken er bra for den politiske styringen eller for departementets langsiktige arbeid. Hva kan gjøres for å rette på det? Tiltak langs to akser kan bidra til å rydde opp i gråsonen: For det første en strukturendring, der politisk ledelse i departementene tilføres stillinger som kommunikasjonsrådgivere. Dermed blir politiske informasjonsoppgaver utført av politisk ansatte, ikke av administrasjonen, slik tilfellet ofte er i dag. For det andre bør det settes i verk en bevisstgjøringskampanje med sikte på at både politikere og forvaltningen i departementene får en god rolleforståelse preget av gjensidig forståelse og respekt. Et første skritt er å innføre departementenes Vær varsom-plakat, med tydelige rollebeskrivelser.

Jeg har lenge tatt til orde for en opprydding i forholdet mellom politikk og forvaltning i departementene. Mange mener at vi i Norge nå bør vurdere å innføre den amerikanske modellen – «spoilsystemet», der de aller fleste byråkrater forlater sine stillinger ved et regjeringsskifte. Dette er etter mitt skjønn et system med flere negative sider. Styringskontinuiteten blir borte, og mye av styringslegitimiteten.

Jeg tror at en modell der kommunikasjonsrådgiverne rekrutteres politisk, og skiftes ut når det skjer skifte av statsråd, kan bidra til å rette opp samrøreproblemene. Vi bør omgjøre to stillinger som kommunikasjonsrådgivere i hvert departement til politiske informasjonsjobber. Leder av den politiske informasjonsstaben bør være en politisk kommunikasjonssjef. En modell der flere informasjonsoppgaver legges til politisk ledelse, vil gjøre sammenblandingen mellom politikk og forvaltning mindre. Jo flere politikere, jo mindre politikk i embetsverket. Det vil gjøre det lettere å jobbe med politikken i departementet, og det vil gjøre det lettere for embetsverket å jobbe med de langsiktige sektoroppgavene. I den medialiserte politiske tidsalder er kapasitet viktig. Jo større politisk kapasitet til å håndtere pågangen fra media, jo mindre behov blir det for å involvere byråkrater i den løpende mediehåndteringen.

Denne modellen løser ikke alene samrøreproblemene. Mange vil tenke at flere politikere vil føre til mer politisering av embetsverket; det blir enda flere politikere som holder byråkratene i stramme tøyler.

En reform som det her tas til orde for bør ledsages av flere bevisstgjøringstiltak. Til syvende og sist handler forholdet mellom poltikk og embetsverk om god rolleforståelse – på begge sider. Politisk ledelse skal vite hvor grensene går for deres inngripen overfor embetsvetsverket, og skal ha respekt for at embetsverket har viktige oppgaver som går ut over å betjene politisk ledelses kortsiktige behov. Embetsverket skal på sin side få en tydeligere rolleforståelse som klart viser hva politisk ledelse skal forvente og ikke forvente. Det skal være en kultur for å si nei når politisk ledelse går for langt.

Vær varsom i departementene

Departementene bør utvikle en «Vær varsom-plakat» som adresserer disse problemstillingene. Å trekke klare grenser mellom fag og politikk er ingen enkel oppgave. Det vil alltid være en gråsone, men det bør være en oppgave å minimalisere denne så mye som mulig. Dette gjør man først og fremst ved å øke kunnskap og bevissthet om de ulike rollene.

Vær varsom-plakaten bør ha tre hovedkapitler. Det første kapitlet bør adressere embetsverket som en demokratisk fellesressurs, og vise tydelig at forvaltningen skal ha legitimitet under skiftende regjeringer. Det er viktig for den fremtidige demokratiske styringen at embetsverket ikke blir for politisert. Det neste kapitlet bør adressere politikernes rolle i departementet, og vies den vanskelige grensegangen mot embetsverket. God rolleforståelse handler om gjensidig respekt. En statsråd er både departementssjef og partipolitiker. Plakaten skal vise klart at embetsverket skal bistå departementssjefen, ikke partipolitikeren. Når det oppstår en gråsone, er det viktig at både politikeren og embetsverket er innforstått med hvordan man løser eventuelle uenigheter.

Det tredje kapitlet i departementenes Vær varsom-plakat går på forvaltningens rolle og relasjon mot politisk ledelse. Det er for de fleste departementsansatte en suksessfaktor å samhandle tett med politisk ledelse, å få «sine saker» igjennom. Men det er ofte lite diskusjon om hvor grensene går for samhandlingen. Plakaten bør være tydelig på hvordan relasjonen skal være.

Alle nye politikere skal få utdelt plakaten sammen med nøkkelkortet til departementet. Og alle nye byråkrater skal første dag sette seg inn i plakaten, og den skal årlig drøftes i alle avdelinger.

Rådet for god rolleforståelse i departementene

Til tross for både den foreslåtte strukturendringen og bevisstgjøringskampanjen, vil det forekomme saker som er vanskelige i gråsonen mellom politikk og forvaltning i departementene. Da er det viktig at slike saker løftes frem og diskuteres. Kanskje trengs det et Pressens faglige utvalg i departementene, som kan være postkasse for denne typen saker. Rådet for god rolleforståelse i departementene bør sammensettes av tidligere statsråder og fremtredende byråkrater. Primæroppgaven skal være å sørge for en levende debatt og oppmerksomhet rundt den krevende grensegangen mellom politikk og administrasjon i departementene.

Det skjer noe med departementer som politiseres. Den faglige fyrtårn-funksjonen forvitrer, og mye tyder på at nytenkning flytter seg til andre steder i forvaltningen, der de politiske tøylene ikke er så stramme. Langsiktig utvikling av sektorpolitikken skjer i større grad i direktoratene, og i nær kontakt med EU. Norske eksperter deltar i hundretalls ekspertgrupper under Kommisjonen. I tillegg ser vi, som ARENA har påvist, fremvekst av byråer og andre former for tett samarbeid mellom Kommisjonen og nasjonale direktorater.13 Mye av denne «europeiske forvaltningen» under ledelse av Kommisjonen går under radaren i departementene. Arbeidet skjer uten løpende politisk innblanding, og implementeringen av nye EU-regler i den nasjonale lovgivning, skjer ofte uten at politiske myndigheter involveres i særlig grad. I Danmark skjer for eksempel 90 prosent av implementeringen gjennom såkalte bekjentgjørelser og ikke via lov.14 I Norge gjennomføres det aller meste av EU-reglene gjennom nye eller endrede forskrifter.15 Politikerne involveres for sent og summarisk, og det blir ofte en politisk pseudo-kontroll.

Denne maktforskyvningen nedover i systemet – i form av «direktoratifisering» og «europifisering» av forvaltningen – stiller det demokratiske styringssystemet overfor nye utfordringer. Det må gås opp nye rutiner som sikrer bedre folkevalgt styring og kontroll.

Drøftingen i denne artikkelen viser at det er behov for en ny forvaltningskommisjon, som gjennomgår den politisk-administrative styringen av Norge, og som tar innover seg det europeiske styringsperspektivet. Kommisjonens mandat bør være å halvere antall departementer. Det vil gjøre det lettere for politikerne å unngå at de går for mye inn i alle detaljer, og holder seg til de store linjer i styringen av Norge. En første oppgave for forvaltningskommisjonen bør være å lage departementenes Vær varsom-plakat, for å sikre god rolleforståelse mellom politikk og administrasjon.

------------

 

Artikkelforfatteren ønsker å takke sin kollega Alexander T. Stenerud for gode tanker og inspirerende bidrag.

1Anders Todal Jenssen og Toril Aalberg, 2007. Den medialiserte politikken. Side 7.
2Jon Kåre Time, Morgenbladet. Farvel til politikken. 02.10.2015.
3Alexander T. Stenerud, Masteroppgave UiO 2013. Flere kokker, hvor mye søl.
4Blindheim, A. M. (23. Oktober, 2012). Demokratisk sabotasje. Dagbladet Nett.
5Henrik Thune. Øyeblikkets Triumf. Side 77.
6Difi 2011. «Hva skjer i departementene? Om utfordringer og utviklingsbehov»
7Statskonsult 2007. «Javel, Stasråd?»
8Henrik Thune. Øyeblikkets Triumf.
9Henrik Thune. Øyeblikkets Triumf. Side 80–81.
10Dagens Næringsliv, 19. desember 2015. Nektet å hjelpe Frp, ble fjernet
11Dagbladet. 24. august. 2015. Slakter Anundsens «propaganda»: – Framstår som en blanding av førsteårs-journaliststudent og Kim Jong-Un.
12Dagbladet 25. januar 2012. Ga voldtektspenger til sine egne.
13Ukeavisen Ledelse 2015: Norsk EU-politikk er ikke aktiv, men dominert av direktorater.
14Politiko 2015: Folketinget slår alarm: Vi kobles af EU-lovgivning.
15NOU 2012: Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon