Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Tydeligere folkevalgt styring

Spesialrådgiver i Bergen kommune

  • Side: 56-57
  • Publisert på Idunn: 2015-09-23
  • Publisert: 2015-09-23

Er det styringsgrep som folkevalgte kan ta, en konstant og veldefinert størrelse? – slik at en direkte kan sammenlikne før og nå? Eller vil også folkevalgtrollen måtte fornyes og utvikles basert på det samfunn den skal fungere i?

Tydeligere folkevalgt styring

I debatten om kommunestrukturreformen er kommunestørrelse for noen blitt et viktig tema. Flere peker på at folkestyret taper når kommuner slås sammen til større enheter. Undersøkelser1 viser at folk opplever større avstand til lokaldemokratiske prosesser når kommunene blir større. Er dette et overraskende funn? Neppe. Det ideelle demokrati har en når alle kan delta i beslutninger som direkte angår dem. Dersom dette skal være mulig, må forsamlingene være små og oppgavene avgrenset. Denne idealtypen av demokrati er i begrenset grad mulig i kommuner, uansett størrelse.

Et viktig trekk ved større kommuner, er at de har bedre kompetanse til å fatte «større» beslutninger. Siden 1837 har det i flere omganger skjedd en konsolidering i kommunesektoren, med større kommuner som følge. Dersom større kommuner medfører store utfordringer i et demokratiperspektiv, er vi allerede i alvorlig trøbbel.

Endring er normalt

Det norske samfunn har gjennomgått store endringer. Endringstakten vil neppe bli svakere i tiden fremover. I nyere norsk historie representerer formannskapslovene i 1837 et tidsskille for folkestyret. Lokale valgte representanter i distriktene fikk bevilgende, forvaltende og kontrollerende myndighet i lokale saker. Mange nye kommuner ble opprettet. Det kommunale selvstyret var knesatt, samtidig med en styrking av den demokratiske styringen av kommunen. Det frie legmannsskjønnet dannet grunnlaget for de vedtak som ble fattet. Folkevalgte sto også i stor grad for oppgaveløsningen. Dette i motsetning til byene hvor forvaltningen ble utøvd av embetsmenn – magistraten – ved siden av de folkevalgte. I de små kommuner fikk en til det mange oppfatter som det sanne demokrati.

Norge har fortsatt mange små kommuner. De folkevalgtes rolle er imidlertid skjøvet noe i bakgrunnen. Nå er det en profesjonell administrasjon som i det daglige planlegger/styrer og gjennomfører oppgaveløsningen. Kommuneloven fastslår at det er administrasjonssjefen som utreder de saker folkevalgte organer behandler. Samtidig er det over tid vedtatt og implementert en rekke lover og forskrifter som regulerer kommunens oppgaveløsning. En kommer kortere og kortere med et legmannsskjønn når vedtak skal fattes. Dette gjelder også for de små kommunene. Når en økende del av kommunens oppgaveløsning er knyttet til en faglig skjønnsutøvelse i medhold av lov og forskrift, innskrenkes arenaen for folkevalgt styring. Det frie legmannsskjønnet erstattes av faglige skjønnsutøvelse. Makten overføres i realiteten til fagfolkene, dersom de folkevalgte ikke tar nødvendige grep.

Faglig styring: Det hevdes at de folkevalgte i Stavanger har mistet kontroll over skjenkepolitikken. Foto: Simon Collison/Flickr

Når administrasjonen tar stor plass i styringen av kommunen, blir det mindre plass til de folkevalgte. Folkevalgte kjenner i blant på dette ubehaget, men makter i begrenset grad å gjøre noe med det. Dagens Næringsliv2 hadde 03.01.15 en fyldig reportasje om skjenkepolitikken i Stavanger. Artikkelen gir inntrykk av en skjenkepolitikk ute av politisk kontroll, dvs. underlagt en sterk faglig skjønnsutøvelse knyttet til regulatoriske inngrep.

Kommunen ved kommunestyret er tillagt myndighet etter alkoholloven. For å sikre en effektiv oppgaveløsning er den utøvende myndigheten ofte lagt til et fagmiljø for skjenkesaker. Å sikre seg administrativ kapasitet og faglig kompetanse, er første skritt for å få til en målrettet oppgaveløsning. Neste skritt – å få etablert klare premisser for administrasjonens arbeid, er ofte vanskeligere å få på plass. Grunnlaget for den politikk som skal gjennomføres, er ofte uttrykk for kompromisser mellom samarbeidende politiske partier. Kompromisser stimulerer sjeldent til stor grad av tydelighet. Når tydelige premisser mangler, blir det opp til den enkelte fagperson/fagmiljø å etablere slik tydelighet.

Oppdragsgivers interesser skal ivaretas

Når myndighet utøves på delegert fullmakt, skal i utgangspunktet oppdragsgiver kontaktes når utfordringer oppstår. Det er oppdragsgivers interesser som skal ivaretas. Men er det slik i kommunene? I nevnte reportasje sier fagfolkene som utøver myndighet med utgangspunkt i alkoholloven, at de ofte tar kontakt med Helsedirektoratet når de er i tvil. Det synes å være lite kontakt med oppdragsgiver. For fagfolkene kan det fremstå som tryggere rent faglig å innhente bekreftelse fra fagfolk høyere opp i fagkjeden, enn å henvende seg til oppdragsgiver. Dette er et tankekors sett i lys av at Helsedirektoratet3 i samme reportasje presiserer at «kommunene har stor frihet til å bruke skjønn når de forvalter alkoholloven.»

Selv om det for et folkevalgt organ er krevende å etablere tydelige prinsipper for arbeidsdeling mellom folkevalgte og administrasjonen, er ikke utfordringene mindre når prinsippene skal praktiseres. Det er nødvendigvis ikke slik at faglig skjønnsutøvelse alltid foretas av administrasjonen, og at politisk skjønnsutøvelse er avgrenset til folkevalgte organ.

Når beslutningskompetansen flyttes fra administrasjonen til folkevalgt organ i faglige spørsmål, i hvilken grad bidrar dette til å styrke den folkevalgte styringen av kommunen? God styring innebærer presis plassering av ansvar. Den som fatter beslutningen, er ansvarlig for resultatet. Hordaland fylkeskommune har anskaffet et billettsystem for kollektivtransport som i ettertid har vist seg å være en ikke helt vellykket anskaffelse. Systemet er verken spesielt brukervennlig eller innrettet slik at en får systematisk trafikkinformasjon til utmeisling av en mer treffsikker politikk på området.

I intervju med Bergensavisen 13.02.14 uttalte en folkevalgt i fylkeskommunen at:

«politikerne som gikk inn det nye billettsystemet ikke kan holdes ansvarlige. Vi gikk for et prinsipp under forutsetning av at ting virker. Førsteprioritet var at systemet var brukervennlig. Deretter skulle det gi oss eksakte data til å utforme en best mulig politikk.»

Anskaffelsen av billettsystemet kan være en grei illustrasjon på de utfordringer folkevalgte møter når folkevalgte organ selv tar stilling til faglige løsninger. Det er ingen som i ettertid føler ansvar for resultatet.

Demokratisk styring

Arenaen der demokratisk styring utøves, er i endring. Er det slik at dess flere vedtak som fattes av folkevalgte organ, fremfor at sakene avgjøres i administrasjonen, dess mer demokratisk styring har en?

Konteksten kommunalt folkevalgte inngår i – med bl.a. en sterk faglig orientert administrasjon og en lokal presse som i økende grad blir en politisk aktør – utfordrer rollen som folkevalgt. Likevel vil det være riktig å hevde at det først og fremst er de folkevalgte selv som må ta ansvaret for å styrke egen funksjon. Det er grunn til å spørre om dagens politikere har kompetanse/«kongstanker» som gjør det mulig å sette premissene for arbeidet i en høyt kompetent og faglig spesialisert administrasjon. I et slikt perspektiv kan opplevd demokratiunderskudd ses på som en selvpåført lidelse.

Det grep som en del folkevalgte har tatt når det gjelder presisering av unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven, gir grunnlag for en viss optimisme hva angår klargjøring og videreutvikling av rollen som folkevalgt i kommunen.

1Jf. debattinnlegg i DN skrevet av Harald Baldersheim, Linda Hye og Morten Øgård (10.01.15), Terje P. Hagen og Signy Irene Vabo (17.01.15) og Lawrence E. Rose (22.01.15).
2Dagens Næringsliv 03.01.15 – Ølkamp i oljebyen.
3Avdelingsdirektør Hilde Skyvulstad i Helsedirektoratet i DN 03.01.15

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon