Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Kamp mot norske siloer

  • Side: 40-43
  • Publisert på Idunn: 2015-09-23
  • Publisert: 2015-09-23

Etableringen av en egen Europaminister har ført til få strukturelle endringer i det norske styringsapparatet. De sterke sektorgrensene i norsk sentralforvaltning gjør at Europaministerens gjennomføringskraft avhenger av egen autoritet og evnen til overtalelse og bevisstgjøring.

 

Unknown

Ved dannelsen av mindretallsregjeringen mellom Høyre og Fremskrittspartiet høsten 2013 ble det foretatt en rekke organisatoriske endringer i regjeringsapparatet. En av de mest markante var opprettelsen av et eget statsrådsembete med ansvar for samordning av EØS-saker og forholdet til EU. Vidar Helgesen fra Høyre ble utnevnt til Norges første europaminister, en stilling han kombinerer med rollen som stabssjef ved Statsministerens Kontor (SMK). Intensjonen med reorganiseringen var å styrke regjeringens gjennomføringskraft og den europapolitiske samordningen i regjeringsapparatet.

En stor litteratur viser at det kan være vanskelig å få til organisasjonsendringer, og enda vanskeligere å oppnå det en vil med slike endringer. Over ett år etter opprettelsen er det viktig å analysere hvordan det nye statsrådsembetet er organisert og fungerer i praksis, samt hva de har gjort og oppnådd så langt.

Tilblivelsesprosessen til nytt statsrådsembete

Forslaget om å opprette egen europaminister ble lansert av Kristin Clemet under et møte i Høyres Europautvalg i januar 2012. Utvalget var enige om at dette var en god idé som partileder Erna Solberg kunne lansere i forbindelse med fremleggelsen av Europautredningen. Utvalgsleder Nikolai Astrup fikk i oppgave å presentere forslaget for partilederen. Solberg likte angivelig forslaget, men presiserte at det var noe hun måtte komme tilbake til ved en eventuell regjeringsdannelse.1 2 Solberg lanserte ideen om egen europaminister først under et møte i Brussel i mars 2013. Her vektla hun spesielt behovet for styrket koordinering av Europa-spørsmål.

Clemet begrunnet ideen med at stillingen vil bidra til å styrke arbeidet vis à vis EU. Det vil bli lettere for Norge å ivareta sine interesser og forhåpentligvis styrke informasjonen og debatten om europasaker. Andre statsråder skal ikke fritas for ansvaret med å ivareta samarbeidet og relasjonene på egne saksfelt, men samordningsfunksjonen styrkes og Norge vil få et mer tilstedeværende og tydelig ansikt i EU. Som minister blir det lettere å fylle samordningsoppgavene med tyngde enn for en som «bare» er statssekretær. Mange gode argumenter som legitimerte opprettelsen av en egen europaminister og gav en klar visjon for utformingen av embetet.

Europapolitikk på norsk

Europautredningen stadfester at Norge er meget tett integrert med EU og at utviklingen i EU er viktig for Norge. Samtidig er det europapolitiske arbeidet lett hemmet av mangel på oppmerksomhet fra politisk ledelse. Embetsverket dominerer, noe som utgjør en maktoverføring fra politisk til administrativt nivå. Forskning viser at arbeidet til flertallet av de ansatte i norsk sentralforvaltning, på tvers av sektorer, berøres av EU. Gjennomslag i europapolitikken krever god samordning. En grunnleggende utfordring er at norsk sentralforvaltning er sterkt sektorisert. Som i et administrativt silosystem er det de spesialiserte sektordepartementene og underliggende etater som sitter med ansvaret for europapolitiske saker innen egne fagfelt. UD ved Europapolitisk avdeling har formelt koordineringsansvar, men har i liten grad lykkes i effektiv samordning. SMK som samordningsorgan har vært fraværende.

Europaministerens stilling preges av mye tvetydighet og få muligheter til å utøve kontroll, mener artikkelforfatteren. Her er Vidar Helgesen i møte med EU-kommisjonær Moedas. Foto: Utenriksdepartementet

SMK har lenge arbeidet med koordinering av politikk som konstitusjonelt hører under fagdepartementene. Utviklingen i europeisk og annet internasjonalt samarbeid krevde gradvis sterkere engasjement fra statsministerens side. Dette er del av en generell utvikling ved statsministerkontorene i Europa som følge av at mange stater opplever et svekket skille mellom innenrikspolitikk og utenrikspolitikk. I Norge har SMK tradisjonelt hatt en meget begrenset rolle i samordningen av fagdepartementenes EU/EØS/Schengen-arbeid. Opprettelsen av en europaminister kan dermed i historisk og internasjonal sammenheng tolkes som en politisk styrking av det europarelaterte arbeidet ved SMK.

Ansvarsområder

Den nyopprettede statsrådsposten utgjør ved første øyekast en stor strukturell endring. Ministeren har status som statsråd og stabssjef ved SMK, men hører organisatorisk også under UD. Den organisatoriske og politiske koblingen av UD og SMK utgjør både en symbolsk og strukturell styringsreform av koblingen mellom utenriks- og innenrikspolitikk i det europapolitiske arbeidet.

Konstitusjonelt er statsråden ansvarlig for Norges institusjonelle relasjoner til EU, som i hovedsak vil si EØS-avtalen, EØS-midlene og direkte forhandlinger med EU, inkludert de nylig ferdigstilte forhandlingene med EU om nye EØS-midler. Statsråden har også politisk pådriver- og koordineringsansvar for regjeringsapparatets gjennomføringskraft i EU- og EØS-saker, for eksempel gjennomføringen av direktiver og rettsforordninger, men det konstitusjonelle ansvaret hører fremdeles til fagstatsrådene. Helgesen er i tillegg tildelt retten til å undertegne folkerettslige dokumenter og uferdige undertegningsfullmakter når utenriksministeren er fraværende. Dette kan betegnes som et uvanlig privilegium, ettersom slike fullmakter til vanlig er forbeholdt kongen, statsministeren og utenriksministeren. Forøvrig er statsråden som stabssjef en av statsministerens nærmeste medarbeidere, med ansvar for det viktige arbeidet med fordeling og koordinering av arbeidet i politisk stab ved SMK.

Det kan være problematisk at statsråden deler oppmerksomheten mellom to roller og to fysiske lokasjoner. Helgesen uttalte at han tilbringer omtrent to dager i uken ved hvert av sine to kontorer. Tidsinndelingen beskriver han som 40-40 SMK og UD. I tillegg tilbringes mye tid på Stortinget og på reiser.3 Er statsrådsembetet organisert slik at det har kapasitet og evne til å utfylle de to rollene som statsråd og stabssjef tilfredsstillende, når Helgesen i praksis jobber «deltid» i hver stilling?

Kontroll og styringsverktøy

Formelt sett er norske statsråder likestilte. Europaministeren har ikke anledning til å instruere andre statsråder, selv om stillingen har overordnet ansvar for et tverrsektorielt politikkområde. EØS-saker behandles primært gjennom de ulike fagdepartementene og i underliggende fagetater.

Statsrådens arbeid for europapolitisk samordning og økt gjennomføringskraft i regjeringsapparatet vil heller avhenge av egen autoritet og evnen til overtalelse og bevisstgjøring. Det kan ikke tas for gitt at politikere og byråkrater i ulike departementer vil føye seg etter statsrådens vilje til samordning med mindre de overbevises om at det er i egen organisasjon sin interesse å endre standpunkt eller arbeidsform. Dette blir vanskelig i en norsk sentralforvaltning preget av sterke strukturelle sektorgrenser og sterke kulturelle normer om «ikke å tråkke på andres tær».

Et sentralt virkemiddel i regjeringens europapolitiske strategi er opprettelsen av regjeringens europautvalg. Utvalget ledes av europaministeren og består av de regjeringsmedlemmene som til enhver tid har viktige EØS-saker til behandling. Utvalget kan føre til bedre koordinering av norske posisjoner og oppfylle embetsverkets ønske om klarere politisk styring. De møtes med relativt jevne mellomrom og tar for seg store aktuelle saksområder som klima- og energipolitikk og justispolitikk. Det nye utvalget signaliserer et politisk ønske om å «ta politikken tilbake». Samtidig er det uvisst om embetet har kapasitet og evne til å gjøre utvalget til mer enn et forum for informasjonsutveksling. Fagministrene må aktivt involvere seg, men det blir vanskelig i en travel hverdag der få har europapolitikk øverst på dagsordenen. Europaministeren er sterkt avhengig av at regjeringskollegaene selv velger å prioritere EØS-saker høyere i hverdagen.

Statsråden Helgesens gjennomgående retorikk om at regjeringen skal ha «17» europaministre kan tolkes som en erkjennelse av disse begrensningene. Europaministeren fokuserte for eksempel mye av det første året på å samordne olje- og energiministeren og klima- og miljøvernministeren i arbeidet med å påvirke EUs nye energi- og klimapolitikk. Helgesen har personlige møter med alle statsrådene for samtaler om relevante EU- og EØS-saker på deres fagområder. Det er organisert samlinger i Brussel for regjeringens statssekretærer og politiske rådgivere for opplæring og diskusjon om samarbeidet med EU. Slike uformelle tiltak kan bidra til bevisstgjøring og kunnskap om hvordan politikerne bør ta fatt på EU- og EØS-saker i eget departement.

Tvetydig ansvarsområde

Europaministerens rolle består av en rekke tvetydigheter, spesielt i forholdet til utenriksministeren. Helgesen har konstitusjonelt ansvar for å bestyre alt av EU- og EØS-saker i UD, men seksjonene med ansvar for EU har samtidig oppgaver som hører under utenriksministeren.

Hvem sitter med det politiske ansvaret? Hvem kan ansvarliggjøres av Stortinget? Blant annet må enkeltsaker i EØS-samarbeidet følges opp overfor mange ulike EU-land som utenriksministeren har den hyppigste og viktigste kontakten med. Ta for eksempel ostetoll-saken, som ifølge utenriksministeren ble tatt opp både av den svenske og danske utenriksministeren under et nordisk ministermøte der statsråd Helgesen ikke var til stede. Utenriksministeren ble for øvrig tatt på sengen under Stortingets spørretime. Han hevdet at han ikke er ansvarlig for ostetollsaken, inntil det ble påpekt av opposisjonen at utenriksministeren er konstitusjonelt ansvarlig for Verdens Handelsorganisasjon (WTO), som setter reglene for toll. Ansvaret for EUs felles utenriks- og sikkerhetspolitikk (FUSP) hører også under fagstatsrådene. Ikke minst, hvem ansetter ny EU-ambassadør? Europaminister Helgesen med ansvar for EU og EØS eller utenriksminister Brende med ansvaret for norsk diplomati? Slike tvetydigheter kan vanskeliggjøre hverdagen. Tid som kunne vært brukt på andre ting må brukes til å diskutere intern organisering og utveksling av informasjon.

Det kan påpekes at det nye statsrådsembetet ennå er i en fase der Helgesen og staben former og fortolker hva organisasjonen skal være og lærer av sine første erfaringer. Det er ikke uventet at de går gjennom en periode der de må avklare forholdet med omgivelsene, for eksempel utenriksministeren. Utenriksminister Brende uttalte forøvrig i en utenrikspolitisk redegjørelse til Stortinget at «statsråd Vidar Helgesen og jeg jobber tett sammen om vårt forhold til Europa». De tvetydige ansvarslinjene utgjør ikke nødvendigvis et problem i praksis såfremt samarbeidet blir nært og godt.

Handlingskapasitet og ressurser

Har Helgesen ressursene og kapasiteten til å utfylle regjeringens målsettinger? Dette kan måles på flere måter, for eksempel ved å se på de økonomiske ressursene. Statsråd Helgesen sitter med ansvaret for et fåtall budsjettposter, i hovedsak EØS-finansieringsordningene på 3.3 milliarder kroner og tilskudd til internasjonale organisasjoner på 1.2 milliarder. Dette er relativt lite sammenliknet med andre statsråder, og det økonomiske handlingsrommet er begrenset ettersom det meste er bundne midler.

Målt i personale har statsråden også relativt liten kapasitet. I UD har statsråden en statssekretær, en kommunikasjonsrådgiver og et eget sekretariat bestående av seks personer fra UD. På SMK har statsråden en administrativ medarbeider og en politisk rådgiver. Politisk rådgiver jobber 80 prosent for statsråd Helgesen, 20 prosent for statsministeren.

Europaministerens byråkrater og diplomater i UD er på «utlån» og har tvetydig tilhørighet til både han, utenriksministeren og andre statsråder. Spesielt EU-delegasjonen i Brussel med sine ca. 35 utsendte diplomater og fagråder hører på en side under europaministeren. Samtidig har fagrådene tettere kontakt med fagdepartementene enn med UD, og det er fagdepartementene som i realiteten bestemmer fagrådenes oppgaver. EU- og EØS-ansvarlige byråkrater må nå forholde seg til både sin konstitusjonelle statsråd og en ny europaminister med overordnet koordineringsansvar. Da oppstår det tvetydige og motstridende styringssignaler, noe som utgjør en ekstra ny styringsutfordring.

Oppsummerende vurderinger

Egen europaminister er en nyskaping i norsk politikk, men selv med nytt statsrådsembete og lovnader om mer aktiv europapolitikk ligger den tradisjonelle administrative sektorinndelingen fremdeles til grunn som et sterkt hinder for dette. UD har gjennomgått en administrativ reorganisering, men dette har begrenset betydning når det meste av europapolitikken ligger i de andre fagdepartementene og underliggende etater. Embetet gjør regjeringen til en viss grad bedre rustet til å samordne europapolitikk, fordi europaministeren med sin tverrinstitusjonelle rolle foretar koblinger på tvers av de sektorielle grensene. Dette til tross for at europaministerens stilling preges av mye tvetydighet og få muligheter til å utøve kontroll. Det kan skape sterkere politisk oppmerksomhet og press rundt et fåtall saker statsråden identifiserer som viktige, men har ikke ressurser eller kapasitet til å ta for seg større saksmengder. Statsråden er avhengig av å overtale regjeringsmedlemmer til å prioritere EU- og EØS-saker innenfor egne sektorer dersom regjeringens mål om bedre samordning og gjennomføring skal oppnås. Det nyopprettede europautvalget kan bidra til dette. Mens de formelle endringene med opprettelsen av egen ministerpost er gjennomført relativt raskt, vil kultur og praksis være vanskeligere å endre, spesielt på kort sikt. Embetet må få gjøre seg ferdig med en periode med læring og utforskning av omgivelsene for å oppdage eget handlingsrom og hva som er politisk-administrativt mulig.

Tradisjonelt byråkrati innebærer tydelig hierarki og klare kommandolinjer, men studien min av europaministeren illustrerer at byråkratene i praksis er ansvarlige overfor flere prinsipaler. Statsrådsembetet illustrerer at kombinasjonen av flere styringsnivåer, sterk sektorinndeling og sektoroverlappende politikk utgjør en krevende styringsutfordring for norsk sentralforvaltning. Europaministeren er i så måte et eksempel på en mer generell utfordring i offentlig politikk og administrasjon i dag.

Forfatteren er masterstudent ved Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo.

Artikkelen er basert på forfatterens bacheloroppgave i Statsvitenskap fra Universitetet i Oslo.

Artikkelen tar utgangspunkt i en teoretisk basert og empirisk forankret casestudie av det nye statsrådsembetet som europaminister. Målet var å analysere hvordan det nye embetet er organisert og fungerer i praksis, samt hva det har gjort og oppnådd.

De viktigste kildene er offentlig tilgjengelige dokumenter, statsvitenskapelig forskning og Europautredningen (NOU2012:2), i tillegg til uformelle intervjuer av primærkilder, herunder statsråden selv og andre sentrale aktører.

I denne artikkelen har du lest at:

Europaministerens koordinerende rolle blir vanskelig i et administrativt «silosystem» som det norske.

Statsrådens gjennomføringskraft er avhengig av egen autoritet og evne til overtalelse.

Europaministerens kontor har liten kapasitet, og byråkratene er på «utlån».

Europaministeren kan skape oppmerksomhet om et fåtall saker, men er avhengig av fagstatsrådene for å få gjennomslag.

Referanser

Berggrav, Dag (1997). Maktens høyborg – statsministerens kontors historie og politiske hovedsaker siden 1945. Oslo: Grøndahl Dreyer

Clemet, Kristin (2012). «Norge bør få en Europaminister».

Egeberg, Morten og Trondal, Jarle. (2011). «Forvaltningsmessige konsekvenser av EØS/EU: Sentraladministrasjonen – norsk og europeisk.»

Grindheim, Jan Erik (2013). «Europapolitikken europeiseres» Stat og Styring, 10. desember 2013.

Helgesen, Vidar (2014). «Jubileumsåret. 1814 – 1989 – 1994 – 2014». ARENA-forelesningen, 4. mars 2014.

Helgesen, Vidar (2014). «Regjeringens Europapolitikk. Hva betyr den?». Norsk Industri, 7. mai 2014.

NOU 2012: 2 – Utenfor og innenfor, Norges avtaler med EU. Oslo: Utenriksdepartementet

Regjeringen.no (UD, SMK, FIN)

Stortinget.no

Stub, Ingvild N. (2014). «Møte i Europabevegelsens seniorutvalg». Europabevegelsen, 1. mars 2014.

1Jf. epostutvekslinger med Kristin Clemet, medlem av Høyres Europautvalg, og Nikolai Astrup, stortingsrepresentant, medlem av Stortingets Europautvalg og leder av Høyres Europautvalg
2Med forbehold at statsministeren ikke hadde samme ideen eller oppfatningen fra før om å opprette en europaminister. SMK ble gitt anledning til å kommentere per epost 3. mai 2014. I svarbrevet datert 2. juni skrev SMK at de ikke kan besvare spørsmålene mine, fordi de politiske vurderingene som ble gjort i forkant av regjeringsskiftet 16. oktober 2013 av prinsipielle grunner ikke er gjenstand for offentlighet.
3Jf. samtale med statsråd Vidar Helgesen under et offentlig møte på Juridisk fakultet, UiO den 11.02.2014

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon