Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Følger Norge med på forandringene?

Næringsråd ved den norske EU-delegasjonen i Brussel

  • Side: 34-35
  • Publisert på Idunn: 2015-09-23
  • Publisert: 2015-09-23

Den forvaltningsmessige utviklingen i EU betyr at politikkutviklingen i større grad bestemmes i et direkte samarbeid mellom Kommisjonen og nasjonale tilsyn og direktorater. Nasjonale politiske myndigheter holdes utenfor disse prosessene.

 

2.48 metres

Hva gjør norske myndigheter for å sikre tidlig, relevant og politisk påvirkning når beslutningsprosessene endres i EU? Denne problemstillingen ble grundig belyst og drøftet av statssekretærene Ingvild Næss Stub og Paul Chaffey, departementer og underliggende etater i seminaret om Ny europeisk forvaltning 23. april.

Seminaret, som ble arrangert av EU-delegasjonen, UD og KMD, viste hvordan den forvaltningsmessige utviklingen i EU innebærer at regelverks- og policyutviklingen i betydelig grad skjer i et direkte samarbeid mellom Kommisjonen og nasjonale tilsyn og direktorater, i fora hvor departementene ikke er representert.

Nasjonale direktorater og tilsyn får med dette en betydelig større og mer fremskutt rolle i EØS-arbeidet. Samarbeidet kan gi norsk forvaltning nye og effektive påvirkningsarenaer. Samtidig kan det utfordre den nasjonale parlamentariske styringskjeden, og derved muligheten til politisk styring av prosess og beslutning. Dette stiller nye krav til hvordan forvaltningen arbeider med EØS-saker og til forholdet mellom departement og underliggende etat. Hvordan kan norske myndigheter bruke disse nye mulighetene, og sikre at saker løftes opp på politisk nivå tilstrekkelig tidlig til å sikre politisk medvirkning i beslutningsprosessen? Er det behov for større grad av styring av direktorater og tilsyn i slike saker?

Flere og sterkere fagorgan i EU

Den sterke veksten i antall byråer og tilhørende nettverk i EU de senere årene er velkjent for norsk forvaltning. Det opprettes byråer på stadig flere og for Norge svært viktige politikkområder, som transport, telekommunikasjon, energi, finans, mattrygghet, miljø og legemidler. Mindre kjent er fremveksten av sektorspesifikke og transnasjonale nettverk, som ECN (European Competition Network) på konkurranseområdet og CPC (Consumer Protection Cooperation) på forbrukerområdet. Begge etablerer et direkte, nært og omfattende samarbeid mellom Europakommisjonen og nasjonale tilsyn og direktorater om utvikling og iverksetting av en felles politikk. Departementene deltar ikke, eller i svært liten grad, i dette samarbeidet.

I tillegg til en sterk økning i antall byråer og nettverk, skjer det en utvikling mot ekspansjon av byråenes kompetanse, rolle og makt. Mens de tidligste byråene var rettet mot informasjonsinnhenting og nettverkstilrettelegging på tekniske områder, opprettes nye byråer på politisk viktige områder og med betydelig mer formell makt. Byråer og nettverk er i vesentlig grad involvert i utvikling og iverksetting av bindende og ikke-bindende regelverk. På noen områder har byråer kompetanse til å fatte bindende enkeltvedtak eller har delegert lovgivningskompetanse. Studier viser også at byråene opererer annerledes enn de formelle mandatene faktisk tilsier. Miljøbyrået, EEA, har f.eks. over tid ønsket å selv analysere data, med tilsvarende mulighet for påvirkning på utforming av regelverk og politikk.

Nettverksstyring: På nettverksmøter mellom nasjonale direktorater og tilsyn fastsettes stadig mer av EUs politikk. Bildet viser møte i BEREC, nettverket som regulerer elektronisk kommunikasjon i EU. Foto: BEREC

Internasjonal empirisk forskning, bl.a. fra ARENA Senter for europaforskning, Universitetet i Oslo, viser at det gjennom denne etableringen av byråer, nettverk og andre former for nært og omfattende samarbeid mellom Kommisjonen og nasjonale underliggende etater vokser frem en europeisk forvaltning, under ledelse av Kommisjonen. Dette er tidligere beskrevet av Morten Egeberg og Jarle Trondal i Stat & Styring nr. 2/2014. Egeberg og Trondal viser at medlemsstatenes kontroll med byråene i praksis er begrenset, og at Kommisjonen på mange måter gjør de nasjonale forvaltningsorganene til «sine» etater, for gjennomføringen av Kommisjonens politikk og agenda. Dette gjelder både i politikkutformingsfasen («oppstrømsfasen») og i politikkiverksettingsfasen («nedstrømsfasen»). Gjennom samarbeidet diskuterer nasjonale etater regelverk, policy og enkeltsaker, og mottar styringssignaler også direkte fra Kommisjonen, byrå og søsterdirektorater i andre land.

Nasjonale organ inn i europeisk forvaltning

Nasjonale tilsyn og direktorater kan på denne måten få «flere hatter», og bli en del av to administrasjoner: den nasjonale og EU. Forskning viser at samarbeidet ikke nødvendigvis fremmer nasjonal politikk, idet type organisasjon man representerer og fagtilhørighet kan være viktigere enn nasjonalitet. Ansatte i direktorater og tilsyn vil også være mer skjermet for signaler fra politisk ledelse enn departementsansatte.

En rekke casestudier bekrefter at det er forholdsvis tette, direkte forbindelser mellom direktorater og tilsyn og Kommisjonen, byråer og søsterdirektorater i andre land, ofte gjennom transnasjonale nettverk knyttet til det enkelte saksområdet. Det faktum at direktorater og tilsyn på denne måten ikke bare forholder seg til eget departement mht. anvendelse og utvikling av EU-regelverk, øker sannsynligheten for at nasjonale direktorater og tilsyn kan måtte forsvare avgjørelser som er i strid med egen regjerings ønsker. Saksområder hvor dette er dokumentert omfatter områdene post og tele, konkurranse, matsikkerhet, miljø, kjemikalier, statistikk, legemidler, jernbane, sjøfart, luftfart, helse, datalagring og personvern og finans.

Studier viser at norske departementer ofte avstår fra å styre direktoraters og tilsyns nettverksaktiviteter i EU, f.eks. gjennom instrukser. Men der hvor departementet har kompetanse og ressurser som til dels overlapper etatens saksfelt («organisatorisk duplikasjon»), og når saken får sterkere regulativ karakter eller er politisert, øker departementets innflytelse over etatens praktisering av EU-regelverk.

Behov for sterkere norsk politisk og administrativ prioritering

Fokuset fra norsk side har til nå først og fremst vært på å sikre norsk deltagelse i byråer og nettverk. Seminaret 23. april gikk et skritt videre, og drøftet med utgangspunkt i forskningen, tre sentrale og differensierte «cases» fra hhv. konkurranse (ECN), telekommunikasjon (BEREC)1 og energi (ENTSO-E)2. Sammen med et bredt erfaringsgrunnlag i statsforvaltningen, belyste man hvilken rolle byråer og nettverk har i politikkutformingen i EU, forholdet mellom etat og departement og hvordan samarbeidet bør tilrettelegges for god, politisk og tidsriktig påvirkning. Eksemplene illustrerer en bred og generell utvikling i EU, og er ikke knyttet til om det konkrete samarbeidet per i dag er innlemmet i EØS-avtalen.

Byråkratene kunne bekrefte og utfylle forskningen på dette området, og etterlyste sterkere politisk og administrativ prioritering og styring av sak og prosess. Det er en horisontal problemstilling, som krever både overordnede grep og sektortilpassede tiltak. Selv om mandat, funksjonsmåte og politisk kontekst varierer mellom de ulike byråer og nettverk, er de grunnleggende realiteter, utviklingstrekk og utfordringer, som pekt på i denne artikkelen, felles.

Under seminaret fremkom det både gode eksempler på samarbeid og politisk styring, og områder med behov for til dels vesentlige endringer. Områder med stort politisk fokus, som miljø og mattrygghet, har typisk et godt tilrettelagt system for behandling av EØS-saker. Også mindre direkte politiske tiltak kan imidlertid ha betydelige virkninger på politikkutformingen. Det er viktig å sikre at disse identifiseres og håndteres tidlig i prosessen.

Konklusjonene fra seminaret vil bli fulgt opp i løpet av høsten, under ledelse av UD og KMD.

1Body of European Regulators for Electronic Communications, etablert i 2009.
2European Network of Transmission System Operators for Electricity.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon