Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Flytting av ansvar er ikke nok

  • Side: 61-64
  • Publisert på Idunn: 2015-09-23
  • Publisert: 2015-09-23

Endringer i offentlig forvaltning følges ofte av store forventninger til endring i faktisk politikk. Forvaltningsreformen viser at flytting av politisk ansvar forandrer lite hvis kompetanse og virkemidler ikke følger med. Erfaringene gir grunnlag for skepsis knyttet til hvor store politiske endringer en kommunereform vil bidra til.

 

Debatten om fylkeskommunen er aktualisert med den pågående kommunereformen, som kan gi en overføring av betydelige oppgaver fra regionalt nivå til storkommunen, diskutert i Stat & Styring nummer 3, 2014. Et av målene med reformen er å etablere funksjonelle geografiske områder, hverdagskommunen, hvor de fleste skal bo, jobbe og utføre sine daglige gjøremål. Innenfor samferdsel åpnet reformen i utgangspunktet for å samle ansvaret for kollektivtransport, veg og arealplanlegging i storbykommunene, blant annet for å legge til rette for mer koordinert virkemiddelbruk (Meld. St. 14, 2014-2015). Imidlertid ser det ut til at det fylkeskommunale ansvaret for kollektivtransport i sin helhet videreføres, men at storbykommunene kan velge å ta et større kollektivansvar, i samarbeid med fylket (Innst. 333 S, 2014-2015).

Kommunereformen initieres bare fem år etter at forvaltningsreformen bidro til å styrke det regionale nivået. Forvaltningsreformen tilførte fra 1. januar 2010 fylkeskommunene og Oslo kommune flere oppgaver. Målet med reformen var å bedre forholdene for fylkeskommunen som regional utvikler og koordinator mellom ulike sektorer. Oppgavene omfattet økt ansvar innenfor folkehelse, samferdsel, utdanning og forskning, kultur, miljøvern, næringsutvikling, landbruk og mat. De største politiske endringene skjedde innenfor samferdsel, hvor Stortinget overførte 80 prosent av riksvegnettet, inkludert ferger, til regionalt nivå. Dermed ble fylkeskommunene, som alt hadde ansvar for kollektivtransport og andre regionale oppgaver, de største vegholderne i Norge.

Begge reformene har uttrykte målsettinger om å bedre koordineringen mellom samferdselsoppgaver som veg, kollektivtransport og arealplanlegging og legge til rette for bedre oppgaveløsing. I et prosjekt gjennomført for Norges forskningsråd stiller vi spørsmålet om forvaltningsreformen har bidratt til økt koordinering innenfor samferdsel.

Den vanskelige koordineringsrollen

Innenfor samferdselssektoren er ansvar og politiske virkemidler spredt på ulike politiske nivåer. Forvaltningsreformen bidro til å samle flere politiske verktøy på regionalt nivå. Hensikten med overføringen av riksvegnettet til fylkeskommunen var å gi det regionale nivået mulighet for å planlegge mer helhetlig, og å se utbygging, drift og vedlikehold av vegnettet i sammenheng med drift av kollektivtransport (Nasjonal transportplan 2010-2019).1 Reformen skulle gi regionale myndigheter økte muligheter til å handle innenfor samferdsel og til å koordinere transportpolitikk.

Både forvaltningsreformen og den pågående kommunereformen retter seg mot samordning på tvers av forvaltningsnivåer, da intensjonen er å samle flere oppgaver i samme organisasjon. Med forvaltningsreformen ble ansvaret for kollektivtransport og veg fylkeskommunens ansvar. En utfordring med dagens organisering, er at arealplanlegging og transportplanlegging fortsatt ligger på ulike forvaltningsnivåer: Kommunen har ansvaret for arealforvaltning, kommunale veger, parkeringspolitikk, utbygging av boliger og næringsvirksomhet, mens fylkeskommunen har ansvar for regional utvikling, kollektivtransport og fylkesveg. Med den pågående kommunereformen ønsker man å styrke kommunens rolle i koordineringen av disse oppgavene.

Politiseringen av byråkratiet har gått hånd i hånd med begrensninger av det lokale mulighetsrommet, skriver artikkelforfatterne. Foto: Transportøkonomisk Institutt

En annen viktig dimensjon i begge reformene er samordning på tvers av regioner og geografisk inndeling. I forvaltningsreformen handlet opprinnelig diskusjonen om endringer i fylkesinndelingen, blant annet sammenslåing av fylker til større regioner, og overføring av flere oppgaver til regionalt nivå enn det som til slutt ble vedtatt (Meld. St. 12, 2006-2007).2 I den pågående kommunereformen dreier diskusjonen rundt den geografiske inndelingen seg om å etablere større funksjonelle bykommuner, som defineres av innbyggernes bosettingsmønster, reisemønster og arbeidsplassenes lokalisering (Meld. St. 14, 2014-2015). Hva som endelig blir vedtatt gjenstår å se.

Selv om reformene har ulike innretninger, retter de seg mot flere av de samme målsettingene. Erfaringer fra forvaltningsreformen kan derfor gi lærdommer til den pågående kommunereformen, hvor ressurser og ansvarsfordeling ennå ikke er klargjort.

Sementering av gammel praksis

Da de opprinnelige fylkesgrensene ble beholdt, vedtok politikerne også å beholde sams vegadministrasjon, en felles vegadministrasjon for staten og alle fylkene. Opprinnelig organisering ble derfor i noen grad videreført, da Statens vegvesens vegkompetanse ikke ble overført til fylkeskommunen. Fylkeskommunen fortsatte å bestille tjenester fra Statens vegvesen – men nå som en langt større og mer bevisst bestiller enn tidligere.

Fylkeskommunene har valgt å tilpasse seg det nye ansvaret på ulike måter. Grovt sett kan vi skille mellom to regionale styringsmodeller. Nordland har en integrert modell, hvor regionvegsjefen som leder sams vegadministrasjon i Statens vegvesen også er avdelingsleder internt i fylkeskommunen. Det vil si at regionvegsjefen er likestilt med de andre avdelingslederne i fylkeskommunen og at vegadministrasjonen avklarer saker med politikerne direkte. De andre fylkene har en innkjøpsmodell, hvor forholdet mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen formelt styres gjennom kontrakter. Den integrerte løsningen har gitt mindre koordinering mellom veg og kollektivtransport enn i andre fylker, fordi regionvegsjefen gir politiske anbefalinger direkte til politikerne uten å koordinere disse med samferdselssjefen. Til forskjell er samferdselssjefen i fylkeskommuner med innkjøpsmodell, ansvarlig for både veger og lokal kollektivtransport.

Det varierer i hvilken grad fylkene velger å støtte seg på eller styre vegvesenet. Flere forsøker fortsatt å finne «sin» rolle når det gjelder hvor direkte involverte i prosjektene de skal være og hvordan dialogen og rapporteringen skal være. Dette er også et spørsmål om ressurser, da oppfølging er krevende.

Fylkeskommunenes ulike måter å tilpasse seg økt vegansvar på viser hvordan én og samme reform kan gi grunnlag for ulik praksis lokalt. Videreføringen av sams vegadministrasjon har begrenset handlingsrommet til fylkeskommunene, og i flere tilfeller sementert gammel praksis i møte med ny organisering. Erfaringene viser at å samle ansvar på ett politisk nivå, kan føre til «business as usual» dersom de som har ansvaret for ulike virkemidler fortsetter å sitte på hver sin post.

Økt lokalpolitisk engasjement

Fylkeskommunale politikere har i ulik grad valgt å benytte seg av mulighetene forvaltningsreformen gir og sin nye rolle som bestiller. Dette kommer til uttrykk i hvordan de har valgt å organisere ansvaret, i hvilken grad de forventer å være involvert i vurderinger av vegprosjekter, overvåking av budsjett og om nasjonale vegstandarder skal benyttes ved investeringer.

Mange fylker har etterslep på vedlikehold. Smestadtunnelen ble stengt i sommer på grunn av rehabilitering.

I samtlige fylkeskommuner har reformen ført til økt politisk oppmerksomhet – noen ganger til hodebry for Statens vegvesen – hvor flere representanter hevder at reformen har bidratt til økt lokaldemokrati, men redusert effektivitet i beslutningsprosesser på grunn av en økende mengde møter og rapporter. De beskriver fylkeskommunen som en detaljfokusert bestiller til forskjell fra staten. Samtidig har Statens vegvesen måttet «skjerpe seg», da fylkeskommunen ikke godtar overskridelser og utsetting av prosjekter på samme måte som staten gjør. Fylkeskommunale politikere ber i langt større grad om rapporter med begrunnelser for hvorfor dette skjer. Vegvesen-ansatte må i større grad ta politiske hensyn og har en tettere kontakt med lokale politikere enn tidligere, ved at de nå møter i politiske utvalg og fylkesting.

Statens vegvesen må, etter reformen, i større grad forholde seg til en bestiller som har kollektivtransportkompetanse og er opptatt av drift av kollektivtransport og ruteplanlegging. Representanter for Statens vegvesen i enkelte fylkeskommuner mener derfor at opprusting og økt fremkommelighet langs de vegene der kollektivtransporten går, har fått økt oppmerksomhet etter reformen.

På den ene siden ser vi at reformen har gitt økt lokalpolitisk engasjement rundt vegprosjekter, som utfordrer gammel praksis. Vegvesenets regioner, som tidligere var på armlengdes avstand fra statlige politikere, må nå stå til ansvar for lokale politikere – vi kan si at det har skjedd en lokal politisering av det statlige byråkratiet. På den andre siden ser vi at stadig strengere statlige standarder og normer begrenser den lokale handlefriheten og mulighetsrommet for politiske omprioriteringer. Politiseringen av byråkratiet har gått hånd i hånd med begrensninger av det lokale mulighetsrommet.

Begrenset endring i faktisk politikk

Store offentlige reformer og desentralisering av ansvar etterfølges ofte av store forventninger om endrede krav, faktisk atferd og politiske prioriteringer lokalt. I forvaltningsreformen står overføringen av det politiske ansvaret i kontrast til det begrensede økonomiske handlingsrommet.

Da fylkeskommunene overtok ansvaret i 2010, hadde de ikke kjennskap til det totale etterslepet på vegene. Usikre beregninger anslo da vedlikeholdsutgifter til ca. 20 milliarder kroner (Nasjonal transportplan 2008-2009, 75).3 Nyere anslag fra Statens vegvesen anslår de faktiske kostnadene til mer enn det dobbelte (Sund 2013).4

Vedlikeholdsetterslepet kan samtidig forklare hvorfor det ikke har skjedd noen omprioritering av ressurser mellom veg og kollektivtransport etter reformen. I intervju etter intervju framhever representanter for fylkeskommunene vedlikeholdsetterslepet som en årsak til hvorfor de ikke har mulighet til å prioritere annerledes enn de gjør. Politikere uttrykker at de er «maktesløse», fordi de ikke har nok ressurser for vedlikehold: «Det var ikke en reform, men et mageplask. […] Vi fikk bare noen veger i dårlig forfatning.»

Ifølge Tosics (2011, 29)5 er lokale myndigheter overbelastet med desentraliserte oppgaver uten å få de økonomiske ressursene som de trenger for disse. Dette støtter funnene om at den regionale politiske makten er begrenset, selv om desentralisering gjennom forvaltningsreformen bidro til å øke det fylkeskommunale ansvaret.

Nasjonale insentiver og lokale nettverk

Datamaterialet tyder på at omfanget av koordinering av ulike samferdselsoppgaver er avhengig av fylkeskommunenes samarbeid med store byer og deltakelse i nasjonale programmer. Siden begynnelsen av 2000 har det vært et økende fokus på offentlig transport i nasjonal transportpolitikk. I 2004 lanserte regjeringen en nasjonal konkurranse blant større byområder, kalt Belønningsordningen for bedre kollektivtransport og mindre bilbruk i byområdene, nå kalt Bymiljøavtaler. Programmet ga regionale myndigheter en mulighet til å få ekstraordinære midler fra staten, mot at fylkeskommunen og partnerne forpliktet seg til å innføre tiltak for å redusere klimagassutslipp i transportsektoren.

Byene som i størst grad har mottatt statlige midler har etablert lokale bypakker, som gjennom bompenger bidrar med finansiering fra trafikanter. Bomringene er et resultat av arbeid i nettverk mellom fylkeskommunen, bykommunen(e) og Statens vegvesen. Disse partene blir enige om pakkeløsninger, inkludert beslutninger om hvilke prosjekter eller investeringer slike midler skal gå til. Der slike samarbeidsnettverk eksisterer, synes koordinering av ulike samferdselsoppgaver å være mer vellykket enn der hvor det ikke er en slik tradisjon i fylkene. Slike nettverk synes å spille en vel så viktig rolle for koordinering som selve forvaltningsreformen, selv om forvaltningsreformen unektelig har bidratt til å gi fylkeskommunen en viktigere rolle og sterkere stemme i disse (storby)nettverkene.

Begrenset makt på tross av økt ansvar

Tidligere forskning (Baldersheim 19986; Bukve 19987; Rømming 19998) viser at fylkeskommunen har tapt terreng i forhold til regional statsforvaltning, og Klausen påpeker i Stat & Styring 20149 at statlige sektormyndigheter har vanskelig for å frivillig gi fra seg innflytelse.

Erfaringene fra forvaltningsreformen viser at selv om desentralisering gjennom forvaltningsreformen bidro til å øke det fylkeskommunale ansvaret, så er den regionale politiske makten begrenset i praksis. Det er flere grunner til det. For det første har fylkeskommunenes handlingsrom blitt begrenset gjennom opprettholdelsen av eksisterende kompetanse- og ressursfordeling mellom statlig og regionalt nivå. Rent konkret har vi vist til hvordan videreføringen av sams vegadministrasjon i flere tilfeller har sementert gammel praksis i møte med den nye ansvarsfordelingen. I flere fylkeskommuner er det en pågående maktkamp mellom nye og gamle organisatoriske løsninger – ny og gammel praksis. Dette er en kamp som til nå har bidratt til status quo i fylkenes samferdselspolitikk.

For det andre har stadig strengere statlige veistandarder og normer begrenset det lokale mulighetsrommet for politiske omprioriteringer gjennom å binde opp flere midler til veiformål. I flere fylkeskommuner ser vi derfor en stadig mer aktiv diskusjon knyttet til krav om infrastrukturstandard i de fylkeskommunale veiprosjektene og det fylkeskommunene oppfatter som et rigid system av håndbøker.

For det tredje vil tilgjengelige ressurser også bindes opp av andre forhold, knyttet til prisvekst og vedlikeholdsetterslep på de vegene som ble overført. Fylkeskommunene ble riktignok kompensert for å overta disse veiene, men flere steder opplever fylkeskommunene at kostnadene har økt mer enn forventet og forutsatt ved ansvarsovertakelsen. Kostnadene knyttet til vedlikeholdsoppgavene fremstår som en av hovedforklaringene på hvorfor reformen til nå i liten grad har bidratt til politiske omprioriteringer knyttet til investeringer i vei- og kollektivtransport – store deler av det tilgjengelige beløpet er allerede bundet opp.

Likevel ser vi at forvaltningsreformen har gitt økt lokalpolitisk engasjement rundt vegprosjekter, som også utfordrer gammel praksis. Vegvesenets regioner må i større grad enn tidligere stå til ansvar for lokale politikere, deres ønsker og krav.

Forvaltningsreformen har også bidratt til å styrke fylkeskommunen som forhandlingspart i eksisterende nettverk i (stor)byområder, hvor statlig sektormyndighet, byer og fylkeskommunen deltar. Slike endringer i relative maktforhold i koordinerende nettverk har trolig vel så mye å si for reformens effekter på faktisk politikk, som ansvarsoverføringen i seg selv.

Det gjenstår å se hvordan selve utformingen av kommunereformen blir, og hvordan ressurser og ansvar fordeles. En av lærdommene vi kan trekke fra forvaltningsreformen er at flytting av politisk ansvar ikke vil forandre noe dersom ikke kompetanse og virkemidler følger med.

1Nasjonal transportplan 2010-2019.
2Stortingsmelding nr. 12 (2006-2007). Regionale fortrinn – regionale framtid: https://www.regjeringen.no/nb/dokumenter/Stmeld-nr-12-2006-2007-/id440990/
3Nasjonal transportplan 2008-2009.
4Sund, E.K. (2011). Hva vil det koste å fjerne forfallet på fylkesvegnettet? Statens vegvesen, rapport nr. 183.
5Tosics, I. (2011). ‘Multilevel Government Systems in Urban Areas’, in Grisel, M. & van de Waart, F., (red.) Multilevel Urban Governance or the Art of Working Together. Hague: European Urban Knowledge Network.
6Baldersheim, H. (1998). Kan fylkeskommunen fornyast? Oslo: Det Norske Samlaget.
7Bukve, O. (1998). Fylkeskommunen som regionalpolitisk aktør: Distriktspolitikk eller næringspolitikk? I Baldersheim, H. (red.) Kan fylkeskommunen fornyast? Oslo: Det Norske Samlaget.
8Rømming, E. (1999). Desentralisering, regionalmakt og lokale maktstrukturer. Rapport 5, mai 1999. http://www.sv.uio.no/mutr/publikasjoner/rapporter/rapp1999/rapport5.html
9Klausen, gjengitt i: Aspøy, A. (2014, desember 3). Kommunereformens fiender, Stat & Styring [online]. Tilgjengelig via: http://www.statogstyring.no/kommunereformens-fiender/

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon