Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

En statlig drevet kommunerevolusjon

Agenda Kaupang A.S.

Agenda Kaupang A.S.

  • Side: 50-53
  • Publisert på Idunn: 2015-09-23
  • Publisert: 2015-09-23

KOSTRA-rapporteringen har revolusjonert kunnskapsgrunnlaget og styringsmulighetene i norske kommuner. Dette er en bruk av kunnskap og en styringskultur staten kan lære av.

 

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) har pålagt kommunene årlig rapportering av regnskaps- og produksjonstall og diverse kvalitetsdata til Statistisk sentralbyrå (SSB). KOSTRA-regnskapet er et tjenesteregnskap. Det gjør det mulig å sammenligne resultater i kommuner med ulik organisering, størrelse og inntektsgrunnlag. SSB beregner enhetskostnader og kvalitetsindikatorer og gjør statistikken tilgjengelig på internett sammen med grunnlagstallene. Oppsummert viser KOSTRA-tallene store forskjeller i effektivitet og kvalitet for sammenliknbare tjenester mellom norske kommuner.

KMD og SSBs utvikling av KOSTRA-databasen, sammen med norske kommuner, har vært en 15 års lang reise med prøving og feiling. Samtidig er det vår entydige erfaring etter KOSTRA-analyser og utviklingsbistand til over 100 norske kommuner de siste 5 årene at kunnskapsgrunnlaget i KOSTRA har fått stor betydning for fornyelse og modernisering i kommunal sektor.

Vår påstand er at svært mange kommuner, blant annet godt tilrettelagt av KOSTRA og med KMD og SSB som jordmødre og faddere, har utviklet en styringskultur som er mer kunnskapsbasert, bruker- og endringsorientert enn før. Statlig sektor har mye å lære av omstillinger og endringsprosesser som gjennomføres i norske kommuner

Store variasjoner

KOSTRA-tallene for 2014 viser store variasjoner i kostnadsnivå og kvalitet på tjenestene. Skoleresultatene i Sørum er litt dårligere enn i Aukra, men en elev i grunnskolen i Aukra koster 50 prosent mer enn en elev i Sørum, selv om skolene er like store. Årsaken til de høye kostnadene i Aukra kan være at den rike kraftkommunen ikke har samme press på seg til å drive effektivt. Et annet eksempel fra KOSTRA-databasen kan være det kommunale barnevernet. Fristene for saksbehandling i barnevernet blir brutt i 5 prosent av sakene i Vestby, mens de brytes i 37 prosent av sakene i Stavanger. Et uvanlig stort antall fristbrudd i barnevernet er en indikasjon på dårlig kvalitet.

KOSTRA-tallene på internett er svært interessante i seg selv, men de er også rådata for mer avanserte analyser. For at sammenlikningene skal være tilstrekkelig relevante er det en metodisk utfordring å korrigere regnskapstallene for ulikt tjenestebehov i kommunene.

Figuren under sammenligner kostnadene per innbygger i de syv største kommunene i landet utenom Oslo. Figuren viser for eksempel at samlede netto behovskorrigerte driftsutgifter i Stavanger er omtrent 9 000 kroner høyere per innbygger enn i nabokommunen Sandnes. Alt annet likt, ville driftsutgiftene i Sandnes økt med omtrent 650 millioner kroner i året, dersom Sandnes hadde det samme kostnadsnivå som Stavanger.

Kommuneregnskapene i figuren under er behovskorrigert etter samme metode som staten bruker ved tildeling av rammetilskudd til kommunene i statsbudsjettet, det vil si at regnskapet korrigeres for forskjeller i demografi, sosiale forhold og geografi.

Avslørt: Ved hjelp av KOSTRA avsløres blant annet at i barnehagene i Sandnes, tar hver ansatt seg av 0.8 flere barn enn ansatte i Stavanger gjør. Illustrasjonsfoto: Scanpix/Gorm Kallestad

Figuren viser i hvilke tjenester kostnadsforskjellene er størst. Utgiftene til barnehage er for eksempel 1 600 kroner høyere per innbygger i Stavanger enn i Sandnes. Utgiftene til barnehage i Sandnes ville blitt 145 millioner større med kostnadsnivået i Stavanger. Årsaken til høye utgifter i Stavanger er ikke høyere dekningsgrad, den er omtrent lik. Årsaken er høye enhetskostnader i de kommunale barnehagene. Sandnes har lavere bemanningsfaktor. KOSTRA-tallene viser at hver ansatt i Sandnes tar seg av 0,8 flere barn enn i Stavanger. Alle disse opplysningene finnes i KOSTRA.

Utgiftene til pleie og omsorg varierer mye mellom disse store kommunene. Stavanger bruker 5 000 kroner mer per innbygger enn Kristiansand, etter korreksjon for demografiske forskjeller. Forskjellen utgjør 400 millioner kroner. Er dette uttrykk for forskjeller i effektivitet eller politisk intendert forskjell i standard? Det er et kritisk viktig og metodisk utfordrende spørsmål, og det leder til en av svakhetene i dagens sammenligningstall. Det mangler dessverre tilstrekkelig gode kvalitetsdata for mange kommunale tjenester. Innenfor pleie og omsorg er det for eksempel ennå ikke utviklet gode indikatorer for resultatkvalitet. Helsedirektoratet og KS jobber med dette, og det er bra, men enn så lenge faller ikke tvilen tiltalte til gode i våre analyser. Vi tolker i stor grad forskjeller i enhetskostnad som forskjell i effektivitet.

Blant de gode kvalitetsindikatorene som finnes, er saksbehandlingstider i byggesak og barnevern, trivsel og læringsutbytte i grunnskolen, tilsynspraksis i brannvesenet og drikkevannskvalitet. Nasjonale prøver er ennå ikke tatt inn i KOSTRA, dessverre.

Halvparten bruker det

Kommunene rapporterer årlig regnskapstall til staten 15.februar. De foreløpige KOSTRA-tallene for fjoråret kommer på nettet allerede 15.mars. Det er med andre ord mulig å få til en KOSTRA-sammenligning i kommunenes årsmeldinger som skal leveres til revisor innen 1.april. Den svært raske publiseringen betyr at årsmeldingen og KOSTRA-tallene kan gi kommunestyret et godt grunnlag for å drøfte prioriteringer i neste års økonomiplan. Den prosessen starter vanligvis før sommerferien.

Så langt om mulighetene for analyser og styring ved hjelp av KOSTRA-regnskapet. Men hvor langt er kommunene egentlig kommet i å ta mulighetene i bruk? Vår erfaring er at KOSTRA-tallene i tiltakende grad er blitt et viktig kunnskapsgrunnlag og premiss for politiske beslutninger. Svært mange kommuner sammenligner systematisk enhetskostnader og kvalitetsindikatorer med nabokommuner og sammenlignbare kommuner (SSBs kommunegrupper). Når tallene er publisert på nettet, er de enkelt tilgjengelig både for kommunepolitikere, presse og ulike interessegrupper. Det er ikke lenger så lett for administrasjonen å holde svake resultater skjult. NHO Service har på egen hånd beregnet enkeltkommuners enhetskostnader innenfor pleie og omsorg og utarbeidet rapporter om mulige gevinster ved konkurranseutsetting. Det har skapt diskusjon og ansporet kommuner til å lage «mot-rapporter».

Vår erfaring er videre at de største kommunene bruker kunnskapsgrunnlaget i KOSTRA mest systematisk. Det har sin forklaring i ressurser og kompetanse. De små kommunenes kompetanse er mer variabel og sårbar. Til dette analysearbeidet synes de å være mer avhengig av hjelp utenfra. Analyse av kommuneregnskap er blitt en egen nisje i konsulentbransjen.

Alt i alt er vårt anslag at rundt halvparten av kommunene bruker KOSTRA-regnskapet i strategisk planlegging og systematisk budsjettarbeid. Disse kommunene fremstår som særlig opptatt av kvaliteten i regnskapet, og de ansvarlige for tjenestene analyserer og sammenligner KOSTRA-tallene med andre kommuner for å finne forbedringsmuligheter. Det er derimot færre kommuner som involverer politikerne i dette arbeidet, herunder å knytte KOSTRA-analysen til sine styringsdokumenter. Vår erfaring er at det stort sett bare er de største kommunene som bruker KOSTRA-kunnskapsgrunnlaget så systematisk. Det virker samtidig som at politikerne i liten grad insisterer på å delta i prosessen med tjenesteutvikling. Og, det er dessverre fremdeles en del kommuner som ser på KOSTRA som nok en «rapport til staten».

En lang og kronglete utviklingsvei

Veien fra oppstarten av KOSTRA på siste halvdel av 90-tallet frem til i dag har vært lang og krevende. Selv om det er politisk ukorrekt å si det, skal styringsbyråkratene i KMD og SSB ha ros for utvist stayerevne. Det samme gjelder for flere ildsjeler i noen av de store kommunene. Fra KOSTRA-databasen ble lansert og i mange år fremover, ble ikke dette utviklingsarbeidet bejublet og heiet frem av kommuner. Det var ikke mange rådmenn som trippet forventningsfullt for å få sammenliknet tjenestetilbud og kostnadstall med andre kommuner. Skepsisen til utviklingen av KOSTRA var gjennomgående knyttet til at den enkelte kommune var så unik, og at sammenlikninger følgelig ikke ville være metodisk mulig, med tilsvarende svak kvalitet og relevans i data. Den første puljen på fire kommuner publiserte data så tidlig som i 1997. Første fullstendige publisering var i 2002 (for 2001). Det har altså tatt 13 år og 13 publiseringer å komme dit vi er i dag. Ennå er det som nevnt en del kommuner som ikke har oppdaget KOSTRA, i hvert fall hvis en skal legge styringsdokumentene deres til grunn, men dette gjelder stort sett små kommuner. I år er visstnok første år alle kommuner har levert regnskap til KOSTRA.

KOSTRA og veien videre

Det meste her i livet er ikke perfekt, så også med KOSTRA. Databasen har et par metodiske utfordringer, ut over at det mangler tilstrekkelig mange og gode kvalitetsindikatorer. For det første har det blitt for mange tall. Det er mer enn 1000 ulike variabler som publiseres på nettet. Ut fra et bruker- og implementeringsperspektiv er dette alt for mange. Kommunene trenger ikke 1000 nøkkeltall for sine tjenester. Det er videre bare noen få tall som er mye brukt. Vår erfaring er at det kreves betydelig kunnskap og analysekompetanse for å skjønne hvordan de kan brukes, med tilsvarende uheldige muligheter for kreativt skjønn. Det er for så vidt fint for konsulenter idet kompleksiteten og omfanget ved KOSTRA gir oss jobb, men vi er ikke sikre på at det argumentet holder. Et eksempel kan være bemanningsfaktoren for barnehager. Det er mange måter å beregne bemanningsfaktor på, og flere blir brukt om hverandre. Hvilken vekt skal treåringer ha? Skal styreren regnes med? SSB har valgt en metode som ikke alltid stemmer like godt med måten kommunene selv beregner dette viktige nøkkeltallet på.

Flere av tallene på nettet har begrenset eller liten verdi, blant annet fordi de er svakt dokumentert. Antakelig burde halvparten av tallene tas ut, til fordel for en grundigere behandling av de gjenstående. Dette er nok en litt eplekjekk konsulentpåstand, men vi våger den likevel. Siden KOSTRA skal bidra til kunnskap, utvikling og effektivisering, må KMD og SSB som «eiere» av databasen legge samme mål til grunn for seg selv. Det er ikke sikkert at mer enn 1000 nøkkeltall er effektivt, hverken når det gjelder tidsbruken som går med til den årlige rapporteringen eller basens tilrettelegging av det vesentlige eller relevante for styring og utvikling.

For det andre mangler det tilstrekkelig kvalitetskontroll av regnskapet. KOSTRA-regnskapet blir ikke revidert, og i regnskapsoppdraget til kommunerevisjonen er ikke KOSTRA-regnskapet nevnt. Det oppfattes som «en rapport til staten» og faller slik sett formelt utenfor. Dersom kommunen ønsker en revisjon og kvalitetssikring, må kommunestyret bestille KOSTRA-revisjon som et ekstraoppdrag om forvaltningsrevisjon. Det er et stort paradoks, så lenge alle økonomiske styringsdata bygger på KOSTRA-regnskapet. Forklar det den som kan. Kvaliteten på KOSTRA-regnskapet er fremdeles noe variabel. En revisjon ville hevet kvaliteten i dataene ytterligere og dermed tilliten til og bruken av kunnskapsgrunnlaget. Det er for eksempel en enkel sak for rådmenn å «KOSTRAflytte» administrative kostnader ut i tjenestene. I Oslo sank administrasjonsutgiftene i Bymiljøetaten fra 232 millioner kroner i 2012 til 96.000 kroner i 2013 etter en omfortolking av KOSTRA-veilederen. Den faglige debatten om KOSTRA-regelverket ville blitt bedre om KOSTRA-regnskapet ble revidert.

KOSTRA er ikke perfekt, men gir et svært nyttig kunnskapsgrunnlag og nyttige styringsdata for den enkelte kommune. Og i all kritikken som har vært av KOSTRA opp gjennom årene, er det fristende å stille det kontrafaktiske spørsmålet; hva om vi ikke hadde hatt KOSTRA? Hvordan ville effektiviteten og jakten på forbedringer og beste praksis i kommune-Norge da sett ut? Det vet vi strengt tatt ikke. Men vi har noe som likner på en kontrollgruppe. Statlig sektor.

Synliggjøring av beste praksis i statlig sektor?

Statlig sektor har ikke en database tilsvarende det KOSTRA er for kommunal sektor. Argumentene mot en slik «grand design»-database i statlig sektor er fler og høyst relevante. Nøkkelordet er sammenlignbarhet – statlig sektor lar seg ikke sammenlikne på tvers av seg selv. Norske kommuner er riktignok heller ikke like. De er store og små, både i folketall og areal, de har ulikt inntekstgrunnlag, ulik demografi osv. Norske kommuner er med andre ord unike, hver og en. Og nettopp det var et hovedargument fra mange kommuner mot etableringen og utviklingen av KOSTRA. Et argument som lenge ble fremført fra kommunene med metodisk styrke og såret selvfølelse over ikke å være unik. Norsk kommuner er selvsagt unike, men de er også like. I alt mangfoldet har de i det minste en ting felles, og det er den lovpålagte tjenesteproduksjonen; oppgaver kommunene er pålagt å levere. Norske kommuner leverer tjenester som er sammenliknbare, på tvers av den enkelte kommune.

Spørsmålet blir da: Har de ulike departement, direktorat, tilsyn, fylkesmenn, universitet og høyskoler og sykehus tilvarende kjennetegn? Det gjengse svaret er nei. Oppgavenes innretning og sektorenes ulikhet er så omfattende at sammenlikninger med andre knapt gir mening. Det er mye hold i den vurderingen. Men, og dette er vår påstand, en enda større hindring er selvforståelsen i statlig sektor om at det enkelte departement, direktorat, høgskole og universitet er så unikt. Den enkelte virksomhets og det enkelte departements «egenart» er så unik at sammenlikninger med andre ikke lar seg gjennomføre. I hvert fall ikke for virksomheten selv.

Gitt at vi har rett i vår smule tabloide karakteristikk av selvforståelsen i statlig sektor, er vår påstand at den selvforståelsen bidrar til at vi mister interessante kunnskapsgrunnlag og mye utviklings- og endringskraft i statlige virksomheter. Vi er fullt på det rene med den betydelige statistikkproduksjonen i statlig sektor, blant annet forvaltet av SSB under StatRes. Videre mer styringsrettet sektorstatistikk, og blant annet i U&H-sektoren og sykehussektoren er det utviklet sammenliknbare data, både innad i sektorene og over tid.

Men tre av suksessfaktorene ved KOSTRA-utviklingen har vært åpenheten, tilgjengeligheten og publiseringshastigheten. Vår erfaring er at statlige styringsdata gjennomgående er mindre transparent, mer bortgjemt og vanskelig tilgjengelig. Og at det tar sin tid. Igjen, selvfølgelig finnes det unntak. Utdanningsdirektoratet har vært dyktige med GSI-statistikken, og den ligger nå åpent for hver grunnskole. Men dette gjelder igjen kommunene, og ikke statlig sektor selv. Når det gjelder statlig sektor selv, utvikles det også mer virknings- og resultatbasert kunnskapsgrunnlag. Nærings- og fiskeridepartementet fikk Bedre stat-prisen av DFØ i 2013 for utvikling av nytt styringssystem for Innovasjon Norge. Både Kunnskapsdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet utvikler mer resultat- og virkningsfokuserte styrings- og kunnskapssystem for noen av sine underliggende virksomheter og embeter, for å nevne noen. Og det er bra. For selv om slike kunnskapsdatabaser ikke gir samme muligheter som KOSTRA til å sammenlikne effektivitet og leveranser på tvers av virksomheter, gir de i det minste mulighet for å sammenlikne egen utvikling over tid.

Når det er sagt – en undring vi sitter med er i hvilke grad den mer sektorspesifikke, statlige rapporteringen faktisk blir systematisk brukt av virksomhetene selv, og ikke bare sett på som «rapportering til staten». Altså hvorvidt den vurderes som lite relevant for egen virksomhets læring og utvikling?

Vi innledet med påstanden om at statlig sektor har mye å lære av omstillinger og endringsprosesser som gjennomføres i norske kommuner, blant annet drevet frem av KOSTRA og kunnskap om beste praksis, leveranser og kostnader.

Men kanskje er den påstanden naiv; statlige virksomheter er jo så unike.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon