Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Byråkratiseringen av politiske signal

Ekspedisjonssjef i Justis- og beredskapsdepartementet

  • Side: 58-60
  • Publisert på Idunn: 2015-09-23
  • Publisert: 2015-09-23

Kontrollen med statsrådenes styringssignaler har vært sentralt i den politiske debatten det siste året. Kravene om formalisering og dokumentasjon av slike styringssignaler kan markere et brudd på den tillitsbaserte styringen som mye av vårt system hviler på.

 

0.81 metres

Begrepet «politisk styringssignal» brukes i flere sammenhenger, og tillegges ulik betydning – både formell og uformell.1 En mer formell bruk inngår i den såkalte «styringsdialogen» mellom departement og etat, fastsatt i det statlige budsjett- ledelse- og styringssystem. Mer uformelt finner en begrepet anvendt i den politiske debatt, både innenfor og utenfor det parlamentariske system.

I denne artikkelen rettes søkelyset mot dialogen mellom Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite og den enkelte statsråd. Særlig fokus rettes mot den delen av dialogen hvor begrepet «politiske styringssignal» spiller en viktig rolle. Dette kobles opp mot tillitsbegrepet og Stortingets kontroll med hvordan statsråden anvender slike – styringssignaler.

En regjering og en statsråd viser ofte til «politiske styringssignal». At de er sendt ut, at de skal følges opp. Oppfølging av politiske signal viser handlekraft og er dessuten en del av selve gjennomføringsprosessen. Ofte viser statsråden til de mange tildelingsbrev som i dag verserer mellom statsråd/departement, etat, direktorat og statlige virksomheter. I slike brev fordeles vedtatte budsjett, og det gis signaler om at tiltak skal gjennomføres.

Mellom Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite og en statsråd har styrings-dialogen en annen form. Bruken av høring blir mer og mer vanlig. I slike høringssaker kan som sagt også begrepet «politisk styringssignal» komme til å spille en ikke ubetydelig rolle.

Krav om mer kontroll

Stortingets kontroll -og konstitusjonskomite er det parlamentariske organ som har til oppgave å kontrollere og etterprøve om forventet og lovet politisk atferd fra statsråden og hans departements side innfris. Komiteen utfører en form for politisk revisjon eller etterprøving, ved å gå statsråden og utøvende makt etter i sømmene. Slik kontrollvirksomhet kan imidlertid innebære omstendelige byråkratiske prosesser der det produseres og dokumenteres, med stadig strengere notoritets- og rapporteringskrav. Nær sagt all kommunikasjon og dokumentasjon som angår den saken skal re-produseres, kontrolleres og verifiseres i et eller annet format.

Gjennom å legge opp til slike grundige og formaliserte høringssaker, vil nok de mer uformelle og muntlige forsikringer fra en statsråd til Stortinget i form av å love og følge opp få adskillig trangere kår. Skal Stortinget kunne stole på at statsråden gjør som forventet, må det kunne dokumenteres. Tillitsforholdet blir mer preget av kontroll og dokumentasjon, enn av muntlige forsikringer.

I statlige topplederprogram som har versert de senere år, forekommer konseptet tillitsbasert og verdibasert ledelse. Dette er et program som nok ikke synes å ha de samme vekstvilkår i de parlamentariske korridorer som det formentlig har blant våre toppbyråkrater og virksomhetsledere. Kontroll, tilsyn og rapportering for å få bekreftet at man har ledet riktig, eller er tilliten verdig, synes i dag åpenbart å være i medvind.

Kontroll- og konstitusjonskomiteens virksomhet kan føre til omstendelige byråkratiske prosesser, mener artikkelforfatteren. Foto: Stortinget

For Storting og Riksrevisjonen er kontroll og rapportering en naturlig metodikk for å vurdere om statsråd og departement følger opp politiske styringssignaler. Likevel må en kunne si at metodikken bærer i seg faren for å bli urimelig byråkratisk omfattende, over-grundig og unødvendig detaljert. Hva har man egentlig igjen av resultat og merverdi? Har grunnlaget for økt tillit og større troverdighet mellom kontrollørene og de kontrollerte blitt bedre?

Statsrådens ønsker

En statsråd knytter gjerne sin gjennomføringsevne til et konkret vedtak eller til forekomsten av at politisk «grep». Det kan være vedtak om en ny reform, ferdigstilling av en ny stortingsmelding, eller iverksetting av en ny lovbestemmelse. Et «grep» kan også være så vidt beskjedent at det kun viser til at et styringssignal er gitt. Som et mål til etterlevelse i et tildelingsbrev. Et mål hjemlet eller forankret i en lov, en forskrift, et tildelingsbrev eller i en instruks i forvaltningsrettslig forstand. Et politisk styringssignal kan også bli til i det offentlige rom, gjennom og i media. Der kan debatten om en statsråds gjennomføringsevne i en sak fort dreie seg om statsråden har gitt tydelige nok styringssignal i «saken».

Det finnes også eksempler på at media faktisk kan skape en «politisk situasjon» rundt en sak ved å påpekte intenst og kontinuerlig over tid, statsrådens manglende evne til å følge opp de tydelige politiske signal som er gitt. Gjennom slik vedvarende påpeking av «manglende handlekraft» fra media i det offentlige rom, kan resultatet fort bli at Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite griper «saken». Medieomtale av saken, og den oppmerksomhet den har fått der, blir da den direkte foranledningen til at saken havner i de parlamentariske kontrollregimer.

Styringssignal, tillit og mistillit

I Stortingets kontrollregimer kan politiske saker om bruken av styringssignal, om oppfølgingsansvar og parlamentarisk troverdighet, ende opp i opphetede diskusjoner om hvorvidt statsråden har (fortjener) Stortingets tillit.

Når parlamentarisk tillit skal bekreftes og debatteres gjelder kun utsagnet: «Stortinget kjenner bare statsråden». Bak begrepet gjemmer det seg mange politiske realiteter. Ikke minst den om statsrådens personlige ansvar. At han personlig må «vise seg verdig» Stortingets tillit – for å kunne føle seg trygg som statsråd. Rent ut sagt innebærer det et forlangende fra Stortingets side om at statsråden holder hva han lover og gjør hva han sier (til Stortinget) at han skal gjøre. «Manglende» oppfølging av et styringssignal, eller «uklarhet» om en statsråds bruk av et styringssignal, kan da fort bli et spørsmål mellom regjering, statsråd og Storting – om troverdighet og tillit.

En av de mest omtalte sakene som denne våren ble behandlet av Stortingets kontroll- og konstitusjonskomite (KK) var Helse- og omsorgsdepartementets eierstyring knyttet til nytt sykehus i Nordmøre og Romsdal.2 Saken belyser hvordan ulike oppfatninger om et styringssignals funksjon og bruk fort kan vendes til et tillitsspørsmål: Om hva en statsråd sier og gjør – hvor og når, og om «styringssignals» betydning i den sammenheng.

Et av spørsmålene fra KK var om helseministeren hadde vært involvert i prosessen knyttet til valg av sted for nytt sykehus i Nordmøre og Romsdal på en måte som (parlamentarisk sett) kunne anses klanderverdig. Med andre ord, en mistanke om at gitte, men uuttalte tillits- og rollebaserte kjøreregler for signalgivning kanskje ikke var fulgt. Av komiteinnstillingen kan det trekkes en slags flertallskonklusjon, at Stortinget (flertallet) aksepterte at statsråden kan ha uformell kontakt med ledelsen for Helseforetaket, men at den skal nedtegnes og distribueres til styret.3

«Uformell kontakt» er verken lett å identifisere, bekrefte eller avkrefte forekomsten av. Hva skal man for eksempel mene om skillet mellom uformell og formell kontakt mellom en statsråd og en konsernsjef i et statseid selskap, eller der staten har «betydelig eierskapsinteresser»? For eksempel dersom en statsråd skulle komme i skade for å gi et politisk signal med dobbelt forretningsmessig/politisk klangbunn i en uformell setting der signalet helst ikke skulle vært sendt ut. Hvordan skal mottakeren/konsernsjefen da agere?

Bør han tolke signalet, legge seg det på minnet, og legge opp sin strategi etter det? – Nærmest for å vise at han har politisk teft qua toppleder i et statseid selskap? Hva om konsernsjefen verken tok signalet ad notam, eller la vekt på å huske det som eiers ytring eller mening i det hele tatt? Eller var så formell at han venter til signalet ble ytret i en formell styre/generalforsamlings-sammenheng? Denne type spørsmål er rimeligvis vanskelig å svare entydig på. Spørsmålet er også om de kan besvares med kontroll, tilsyn og dokumentasjon? Kanskje lar de seg vel så godt besvare i det styringskonseptet man kaller verdibasert og tillitsbasert ledelse?

Informasjonsplikten og styringssignalet

En annen mye omtalt sak gjaldt lengeværende asylbarn.4 I denne saken spilte også spørsmålet om styringssignal en fremtredende rolle: Den gjaldt gitte styringssignal om stopp i utsendelse av lengeværende asylbarn. Hadde signalene nådd fram til utførende myndighet? Hadde statsråden overholdt sin opplysningsplikt overfor Stortinget når et «lovet» styringssignal om policy-endring skulle følges opp? Kort oppsummert bragte denne saken følgende politiske styringssignal-problemstillinger i fokus:

  • Om opplysningspliktens overholdelse og mistillitens konstitusjonelle karakter.

  • Om styringssignalenes hjemmelsgrunnlag. «Tildelingsbrevets rolle».

  • Om Stortingets forventninger til å bli orientert og informert om «styringssignal og policy-endringer».

  • Om Stortingets krav til dokumentasjon om bruk av styringssignal, og om oppfølging og konsekvensene de har fått.

Begge de omtalte saker bør kunne vise at styringssignal har blitt et politisk viktig, men også vanskelig håndterbart begrep. Det krever oppmerksomhet og volder bekymring både i dialogen mellom Storting og Statsråden, og i dialogen mellom statsråden, hans departement og etater.

En forvaltningspolitisk og kanskje også en konstitusjonell utfordring i tiden framover vil være å se på noen av de konsekvensene (overdreven/utydelig) bruk av begrepet styringssignal kan tenkes å få for tillitsrelasjonene og kontrollregimenes omfang, kompleksitet og funksjonalitet. Har kontroll, tilsyn og rapportering – samt krav til dokumentasjon av styringssignalers skjebne – blitt så omfattende at ledelse og styring gjennom tillit og kontroll har blitt mindre forenelige prinsipp og begrep enn vi kunne ønske at de var?

1Politisk styringssignal: Eksempler hentet fra https://www.regjeringen.no/nb/sok/id86008/?term=styringssignal): «Regjeringen legger vekt på at Mattilsynet er synlig og mer ute i virksomheten. Dette var tydelige styringssignaler i 2014 og 2015». I brev fra Kommunaldepartementet til kommunene i 2011 heter det: «Oversikt over nye og endra statlege styringssignal retta mot kommunene er bygd på vedtak i 2010» Tilbake i 2007 finner begrepet brukt i «Forventningsbrev», antakelig en tidligere utgave av dagens «tildelingsbrev».
2Innstilling nr. 240 S (2014–2015) Innstilling til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen i sak om Helse- og omsorgsdepartementets eierstyring knyttet til nytt sykehus i Nordmøre og Romsdal.
3Helseforetaksloven forplikter ikke bare statsråden og departementet til å fatte bindende vedtak i foretaksmøtet. Loven forplikter også styrene i de regionale helseforetakene til å fatte vedtak med en selvstendig begrunnelse. Styrets medlemmer vil kunne vektlegge signaler gitt utenfor foretaksmøte, men må likevel på selvstendig grunnlag fatte de vedtak man finner riktig. I brev fra departementet til KK av 19. april 2004 er følgende uttalt: «Dersom eier gir instruks utenom foretaksmøtet, er dette ikke bindende for foretakets styre. Det er selvfølgelig ikke noe i veien for at styret treffer beslutninger i samsvar med uformelle «signaler» fra eier, men styret er ikke forpliktet til å gjøre dette, og det fritar ikke styret for det ansvar det er pålagt i helseforetaksloven.»
4Jf. Innstilling nr. 214 S (2014–2015) til Stortinget fra kontroll- og konstitusjonskomiteen i sak om utsendelse av lengeværende asylbarn og justis- og beredskapsministerens opplysningsplikt etter Grunnloven § 82

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon