Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

MAS som styring

Administrerende direktør Agenda Kaupang

  • Side: 48-51
  • Publisert på Idunn: 2015-03-25
  • Publisert: 2015-03-25

Mål- og resultatstyring er det grunnleggende styringsprinsippet i statlig sektor. Men er det nå egentlig denne styringsformen som er rådende i tildelingsbrev og styringsdialog mellom departement og direktorat, tilsyn og embeter? Min påstand er nei. Det er MAS (Mål- og aktivitetsstyring) som råder.

 

Generelt sett er styringssystemet og styringspraksisen i statlig forvaltning utsatt for kritikk, til dels sterk kritikk, både innen akademia, i politikken, fagbevegelsen og fra mange ledere og medarbeidere i statlig og kommunal sektor. De kritiske innvendingene er sammensatte, fra de store og systemkritiske vurderingene, som gjerne ender opp med at «ingen ting fungerer og vi må nullstille hele systemet», til de mer systemvennlige, men delkritiske innvendingene. Stikkordene i kritikken av mål- og resultatstyring er flere: Uoversiktlig og for komplekst, for mange mål, for ambisiøse eller feil mål og målforskyvning. Og videre: for mange og krevende rapporteringskrav, for mange «tellekanter». Kritikerne peker også på at det er vanskelig å utvikle gode resultatparametere. De kritiserer utvikling av nytt og unødvendig kontrollbyråkrati, og hevder at rapporteringen brukes kun i begrenset grad i styringen. Systemet svekker også nødvendig tillit, lammer fagligheten og undergraver ansattes motivasjon; listen er lang.

Hvor stort er styringsproblemet?

Styring er et mangesidig begrep, med flere definisjoner. Samtidig, hvor bra eller dårlig det står til med styringen er det ulik meninger om. Så vidt meg bekjent er vi kunnskapsmessig ikke i nærheten av en evidensbasert fasit, enten det dreier som om en snever eller videre definisjon av styring. Utgangspunktet mitt er at spørsmålet om statlig styring, eller styring i den nordiske modellen1, fra politikk til gjennomføring, er omfattende, kompleks og altså uten entydige fasitsvar. Men, la oss ta plass i den litt kritiske kvartilen og legge til grunn at styringen i statlig forvaltning i det minste kan forbedres, kanskje også betydelig. Nåsituasjonen vil da, med litt bred pensel, kunne beskrives med at vi styrer rundt i noen kritiske utfordringer og problemer vi ikke helt klarer å komme ut av og som åpenbart har uheldige virkninger. To uheldige virkninger av et haltende styringsregime og en haltende styringspraksis fremstår som relevante: Styringen er ressurskrevende, har for lav effektivitet og den bidrar til forvitrende tillit mellom de styrende og de styrte.

Departementsstyring vs virksomhetsstyring

Med dette noe kritiske utgangspunktet kan statlig styring svært forenklet beskrives langs to akser, en vertikal og en horisontal. Den vertikale aksen går fra politiske vedtak til gjennomføring. Et vesentlig skille i denne aksen går mellom to ulike former for styring; eierstyring/departementsstyring og virksomhetsstyring. Skillet mellom de to styringsformene gjenfinner vi også i økonomireglementets § 4 om de grunnleggende styringsprinsippene.2 Departementene skal på vegne av statsråden, og hennes konstitusjonelle ansvar overfor Stortinget, utøve eierstyring, herunder fastsette overordnede mål og styringsparametere overfor sine respektive etater, tilsyn og embeter.

I tillegg har vi virksomhetsstyringen, som litt forenklet vil si topplederens styring av egen virksomhet. Kall det gjerne direktørstyring. Også denne skal baseres på det grunnleggende styringsprinsippet om å fastsette mål og resultatkrav, men det skal gjøres innenfor forutsetninger gitt av overordnet myndighet, det vil si departementet. Og det er her vi finner en av de store utfordringene, eller styringsdilemmaene; forholdet mellom departementsstyring og virksomhetsstyring i statlig sektor. Og dette får konsekvenser for innholdet og rammene for virksomhetsstyringen, eller direktørstyringen, noe jeg kommer tilbake til.

Sektorprinsippet – departementsstyring vs. departementsstyring

En annen påtakelig styringsutfordring finner vi i den horisontale aksen, på tvers av departements- og sektorprinsippet i norsk forvaltning. En rekke statlige virksomheter får tildelt bevilgninger fra mer enn ett departement. Norges forskningsråd og Fylkesmannsembetene innehar trolig den lite ettertraktede norgesrekorden med styring fra henholdsvis 15 og 12 departement3. Dette er ikke norgesrekorder drevet av tverrsektorielt ambisiøse statsråder som legger inn millionbevilgninger i andre statsråders tildelingsbrev. Driveren her er dypest sett den teknologiske utviklingen og den tiltakende synliggjøring av de gjensidige avhengighetene mellom ulike politikkområder som miljø, forskning, helse, næringsutvikling, rettssikkerhet osv.

«Alt henger sammen med alt». Tverrsektoriell samordning, og den litt mer beskjedne begrepsfetteren koordinering, fremstår i dag som det organisatoriske og styringsmessige svaret. I denne styringskonteksten, som det er mange av i statlig forvaltning, fastslår Bestemmelser om økonomistyring i staten at det departement som har det overordnede administrative ansvaret for virksomheten skal samordne styringssignalene fra de andre departementene.4 Og i dette ligger den andre store styringsutfordringen. Det ansvarlige departement har ingen myndighet i denne samordningen. Virkemidlene er kun myke, som forståelse og godvilje, med henvisning til beste praksis og viktigheten av styring på de overordnede, i beste fall tverrsektorielle målene for den gjeldende virksomhet; ikke kun spesifikke sektormål.

cmp3.9.27.3q4 0x0b4cd52�Eksempel på ekstrem politisk detalj- og aktivitetsstyring er nok arbeidsminister Robert Erikssons detaljstyring av NAV-sjef Joakim Lystad i tildelingsbrevet for 2015. Foto: Arbeids- og sosialdepartementet.

Mål- og aktivitetsstyring vs. Mål- og resultatstyring

Ved siden av MRS finner vi en liknende styringsform i den praktiske styringen. Vi kan betegne denne styringsformen som MAS; Mål- og Aktivitets-Styring, det vil si styring på aktiviteter og hvordan oppgaver skal utføres. Felles for MRS og MAS er koplingen til mål, samt utgangspunktet i tildelte ressurser. Men så stopper likhetene. Kjernen i MRS kan oppsummeres med en smule omskriving av kirkefader Augustins kjente sentens «Vi skal vise fasthet i det sentrale, frihet i det perifere og kjærlighet i alt». Det grunnleggende prinsippet i mål- og resultatstyring kan omformuleres til «Fasthet på mål, frihet til handling og resultat i alt». Og her er det frihet i handling eller vektlegging av tillit som er den helt prinsipielle forskjellen til MAS.

Denne forskjellen i styringsform, eller styringsfilosofi, er ikke en akademisk nerdediskusjon. Forskjellen gir ulik styring, med vekt på forskjellige styringsparametere, rapporteringskrav, agenda i etatsstyringsmøter; med andre ord forskjellige styringsfokus. MRS vektlegger resultat, forstått som virkninger av ressursinnsats og organisering, og styrer på det, innenfor lover og forskrifter og økonomiske rammer. Prinsippet åpner for tillit til at virksomheten og dens ledere og ansatte best vet hvordan oppgavene skal utføres. At blant annet ikke fagbevegelsen, med sitt involveringsperspektiv på medarbeidere og faglig skjønn, har sett dette, forundrer meg.

MAS har et annet fokus, idet aktivitetsstyringen nettopp definerer hva og hvordan virksomheten – dens ledere og ansatte – skal utføre oppgavene. MAS styrer på aktivitet og måler på innsats. MRS fastholder virksomhetens handlingsrom med vekt på nærhet til oppgaveløsingen, faglighet og skjønn. MAS innsnevrer det samme handlingsrommet. Det er ikke nødvendigvis feil; poenget er at det er en annen måte å styre på enn mål- og resultatstyring.

MRS er et ferniss i styringen

Hvis en går igjennom departementenes tildelingsbrev, noe blant annet Jostein Askim har gjort5 på en oversiktlig og nyttig måte, viser utviklingen de siste årene (fram til 2013) blant annet at antall mål i departementenes tildelingsbrev har økt betydelig. Den nåværende regjeringen har tatt tak i denne utviklingen, og blant annet Sanner bruker retoriske uttrykk som at «flere mål gir ikke bedre styring». Og det har han nok rett i. Men det er i beste fall en del av problemet. Hvis en går systematisk gjennom tildelingsbrevene på nivået under målformuleringene; på resultatparametere, aktivitets- og oppgaveformuleringer er min påstand at dagens departementsstyringspraksis av underliggende virksomheter i all hovedsak utgjøres av aktivitetsstyring, ikke mål- og resultatstyring.

Tildelingsbrevene bruker riktignok MRS-begrep, og stiller (pliktskyldigst) opp noen resultatparametere. Neste påstand er at disse i liten grad brukes i styringen; MRS er i stor grad ferniss i statlig styringspraksis. Og så må jeg selvfølgelig skynde meg å si at dette gjelder ikke absolutt; det er klare forskjeller i departementenes bruk av MRS, og balansen mellom MRS og MAS. Bakgrunnen er nok sammensatt, men et viktig forhold er hvor enkelt det er å utvikle gode resultatindikatorer, både metodisk og i forhold til datafangst. Innen forskningssektoren er det for eksempel svært krevende å utvikle gode resultatparametere. I styringen av virksomheter som har en mer oversiktlig årsak-virknings kjede, både i tid og kompleksitet, er det langt enklere.

Hva så?

Hvis disse påstandene har noe for seg i beskrivelsen av dagens styringspraksis, er spørsmålet – hva så? Her er det vår lojale byråkrat og sektorprinsippet kommer inn i teksten. Deler av den systemvennlige kritikken av dagens styringspraksis er at styringsregimet er greit nok. Vi må ha et grunnleggende styringsprinsipp som mål- og resultatstyring, med St.prp. 1, tildelingsbrev, nedbrutt i disposisjonsskriv, og med rapportering og etatsstyringsmøter, rammet inn av økonomireglement og diverse forskrifter og veiledere. Diagnosen er ifølge denne posisjonen manglende kompetanse og forståelse hos ledere og styringsbyråkratene. De må bare bli flinkere, og skjønne hva mål- og resultatstyring egentlig er.

Jo da; vi kan alle blir flinkere, men det er ikke kompetanse og forståelse i byråkratiet som er problemet i denne sammenhengen. Byråkrater er flinke folk, og styringsbyråkrater er ikke noe unntak. Men de er først og fremst lojale. Lojalitetskulturen sitter i departementsveggene. Og kjernelojaliteten i denne sammenhengen er lojaliteten til statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar, mer presist for at bevilgningene de skriver inn i tildelingsbrevene faktisk brukes slik den politiske intensjonen er. Og de er svært lojale overfor statsråden slik at hun kan rapportere i henhold til reglementet overfor Stortinget at skattebetalernes penger faktisk er brukt til det de skulle brukes til. Og da må det rapporteres fra virksomhetene til departementet.

Legg til sektorprinsippets grunnfestede rolle i norsk forvaltning, og vi ser de styringsmessige utfordringene. I konteksten med flere departement som bevilger til en og samme underliggende virksomhet, med ulike sektorpolitiske mål og lojale byråkrater, får vi en styringscoctail som driver i retning av primært detalj- og aktivitetsstyring, for å sikre at det respektive departementets mål og aktiviteter faktisk gjennomføres av den underliggende virksomhet. I en slik kontekst har MRS skrinne kår som grunnleggende styringsprinsipp og vektlegging av tillit og faglig skjønn. Og den skrantende tilliten er ikke nødvendigvis bare fra departement til den underliggende etaten, men trolig like skrantende mellom departementene i forsøk på å kontrollere at egne bevilgninger brukes til egne sektormål.

MAS – en nødvendig del av statlig styring

Den statlige styringspraksisen må nødvendigvis bygge på MAS. Mål- og aktivitetsstyring er et av politikkens grunnleggende virkemiddel, både for å vise handling og kunne definere politikk ut i forvaltningen. Og hvor viktig tildelingsbrevenes aktivitetsstyrende formuleringer er for veien fra politiske beslutninger til gjennomføring, så vi blant annet i asylbarn-saken og justisminister Anundsens noe utydelige svar. Samtidig, det er lett å harselere over politisk detalj- og aktivitetsstyring i sin mest utrerte form. I den kategorien er nok arbeidsminister Erikssons detaljstyring av NAV-sjef Joakim Lystad i tildelingsbrevet for 2015: «Direktoratet skal foreta raskere skanning av sykemeldingens blankett, del B». Fristen for gjennomføring er umiddelbart. Når tilliten skranter, øker detaljeringsgraden i tildelingsbrevene. Ikke en jungellov, men trolig en robust hypotese. Men nettopp den erkjennelsen bør nok sittende regjering også ta inn over seg.

Det kan fort bli litt hult når Sanner understreker at departementene og de lojale byråkratene må styre på færre mål og gi større tillit til virksomhetene, hvis ikke den samme regjeringens statsråder samtidig tar sin del av ansvaret og gir samme signaler til sine lojale byråkrater. Det gjelder ikke minst bevilgninger der andre departement skal samordnes. Og at de samme statsrådene som regjeringskollegium benytter dette kollegiets mulighet for å samordne og skjære gjennom sektorprinsippets tillitsforvitrende virkninger i departementenes virksomhetsstyring. Dages styringsregime og styringspraksis hadde trolig hatt veldig godt av litt god, gammeldags sentralisering for å oppnå mer tverrdepartemental samordning. Signalet om færre mål er fint, men klarere samordning fra regjeringen er trolig vel så viktig. Men det er kanskje en naiv drøm.

Nedslående?

Ja, så går vi der da, litt duknakket på vei ut fra nok et seminar om styring i statlig sektor. Tynget av to erkjennelser. Den ene at dagens grunnleggende styringsprinsipp, og i hvert fall dagens ulike styringspraksiser på flere områder ikke fungerer helt tilfredsstillende. Og det er nedslående, i og med at statlig styring er et sentralt element i vårt demokrati. Den andre erkjennelsen er et manglende, eller i beste fall famlende svar på spørsmålet om hva som er alternativet til dagens styringsstruktur og styringspraksiser. Som samfunnsengasjert borger, stolt over den «nordiske modellen», og ikke minst som konsulent, skulle jeg gjerne hatt de svarene på baklomma.

En ting er jeg derimot sikker på. Svaret på justeringer av eller alternativ til dagens styringssystem og praksis ligger ikke i ytterligere analyser og kritikk av den påståtte New Public Management-filosofien (NPM) i dagens styringsregime og -praksis. En kritikk som blant annet nærmest fremstiller mål- og resultatstyring som Dyret i åpenbaringen. Dette systemperspektivet synes å ha blitt så politisk korrekt i deler av akademia og på venstresiden i norsk politikk at NPM-stempelet nærmest settes på de fleste fenomen i offentlig sektor som ikke fungerer. Til og med den nye tenketanken med det utmerkede navnet Agenda, som nettopp burde tenke nytt, faller pladask i politisk korrekthet i sitt Perspektivnotat om styring i offentlig sektor. De innleder riktignok fint med «Begrepet NPM er omdiskutert». Men så fortsetter de: «Vi vil av praktiske hensyn allikevel benytte betegnelsen i dette notatet».6 Nettopp.

Det NPM-kritiske perspektivet forenkler og tilslører mer enn tilfører kunnskap om utfordringer og dilemma, og bidrar i liten grad til den tiltrengte videreutviklingen av styringsprinsipp og styringspraksiser i norsk forvaltning.

I denne artikkelen har du lest at:

Mål og resultatstyring er det offisielle styringssystemet for norsk offentlig sektor.

Det reelle styringssystemet er mål og aktivitetsstyring (MAS).

Dette MAS systemet baserer seg på å styre ressursene som brukes og hvordan de brukes.

Dette er sannsynligvis et nødvendig system, men det fremmer ikke tilliten mellom leddene i systemet.

 

1Den nordiske modellen mot 2030. Et nytt kapittel? Fafo 2014
2Reglementet for økonomistyring i staten fastslår i § 4 Grunnleggende styringsprinsipper, at «Alle virksomheter skal: a) Fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet». Videre at «Departementene skal i tillegg fastsette overordnede mål og styringsparametere for underliggende virksomheter….Styring, oppfølging og forvaltning må tilpasses virksomhetens egenart, samt risiko og vesentlighet».
3Norges forskningsråd får bevilgninger via 15 ulike tildelingsbrev, mens Fylkesmennene får bevilgninger via et felles tildelingsbrev fra KMD, mens styringen tilligger 12 departement
4Bestemmelser om økonomistyring i staten, kapittel 1.4, siste avsnitt: «Mottar virksomheten bevilgninger fra flere departementer, skal det departementet som har det overordnede administrative ansvaret for virksomheten, samordne styringssignalene. De øvrige departementene skal oversende nødvendig informasjon om bevilgningene til dette departementet.»
5Askim, Jostein (2015). Performance Management's Role in the Steering of Executive Agencies: Layered, Imbedded, or Disjointed? Public Performance & Management Review ,vol. 17 , no. 3.
6Agenda. Perspektivnotat. Styring for kvalitet og produktivitet i offentlig sektor. 2014

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon