Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Forskerne skal styre oss, ikke omvendt

Forskningskoordinator i Skatteetaten.

  • Side: 10-12
  • Publisert på Idunn: 2015-03-25
  • Publisert: 2015-03-25

Skatteetaten trenger forskning som er relevant for å utføre vårt oppdrag. Det skjer best ved at forskerne viser oss utfordringer vi selv ikke var klar over, og kan korrigere måten vi arbeider på.

 

Skatteetaten støtter grunnforskning om skatt. For noen år siden så vi at vi hadde noen utfordringer vi ikke kunne løse selv, og at det en gang så sterke skatteforskningsmiljøet i Norge hadde blitt svekket. I dag delfinansierer vi og jobber tett med Norsk senter for skatteforskning på Norges Handelshøyskole, og samarbeider med flere enkeltforskere og forskningsmiljøer. Vi tilbyr alle forskere dialog med våre fagpersoner og kostnadsfri tilgang til registerdata. Kjernen i vår satsing er at vi trenger skatteforskere for å jobbe kunnskapsbasert.

Statlig styring av forskningen?

Forrige nummer av Stat & Styring tar opp en viktig debatt om forholdet mellom stat og forskning, med særlig fokus på utredninger og oppdragsforskning. Artiklene peker på utfordringer som kortsiktighet for forskerne, konklusjoner trukket på diskutabelt faglig grunnlag og rammebetingelser som ikke muliggjør grundig forskning. Kritikere mener at systemet legger til rette for at oppdragsgivere får de konklusjonene de selv ønsker.

Problemstillingen er reell, og den er mer kompleks enn det første øyekast tilsier. Spørsmålet om hvorfor det offentlige overhodet finansiere forskning for eget bruk, må besvares mer utdypende enn en generell henvisning til et kunnskapsbehov. Satsningen vår koster, og vi må vise relevansen av vår ressursbruk til våre eiere i Finansdepartementet og internt. Forskningen vi støtter må gi oss valuta for pengene. Den må kunne gi oss svar på komplekse problemstillinger hvor vi ikke har kunnskap eller ressurser nok til å skaffe den. Dette gir et behov for styring som kan være problematisk for forskerens autonomi.

For støtte av grunnforskning er denne problemstillingen annerledes enn for oppdragsforskning. Vi må fortsatt styre for at forskningssatsningen skal gi oss kunnskap vi trenger og kan bruke. Men vi ønsker å styre gjennom dialog og felles interesser. Vi ønsker at forskningen skal være et korrektiv som kan vise oss nye og bedre måter å jobbe på, og gjøre oss oppmerksomme på utfordringer vi ikke er klar over. Satt på spissen så ønsker vi heller at forskningen skal styre oss enn motsatt.

Fra tro til kunnskap

Skatteetaten støtter grunnforskning fordi behovet vårt er langsiktig. Enkelt sagt har vi lenge trodd at vi har jobbet riktig, og vi søker nå kunnskap som enten kan bekrefte det eller lære oss noe nytt. Den første utfordringen vi sto overfor var at faget offentlig økonomi har hatt en relativt svak posisjon i Norge de siste tiårene. Vi kunne dermed alliere oss med forskere som også ønsket å gjenoppbygge et skatteforskningsmiljø. Vi etablerte i tillegg et tett samarbeid med Norsk Forskningsråd, som har et eget program for skatteøkonomisk forskning. Vi lar vårt eget analysemiljø ta seg av de mer kortsiktige kunnskapsbehovene.

Vårt langsiktige behov handler grunnleggende om å forstå skattebetalernes økonomiske adferd. Hvorfor velger noen å etterleve regelverket, mens andre ikke gjør det? Hvilke grunnleggende antagelser påvirker skattebetalerens evne og vilje til å betale skatt? Hvordan sikrer vi at det enkleste er å følge regelverket? Hva er effekten av tiltakene våre?

Flere av disse spørsmålene har blitt mer aktuelle som følge av internasjonaliseringen av norsk økonomi. Et eksempel er hvordan vi sikrer at multinasjonale selskaper og utenlandsformuer blir skattlagt riktig. Forskere ved Norsk skatteforskningssenter har studert forskjeller i skattbart overskudd mellom sammenlignbare utenlandskeide og norskeide selskaper i Norge for å se etter tegn på skattemotivert overskuddsflytting i multinasjonale selskaper.1 De finner at utenlandskeide selskaper i gjennomsnitt rapporterer lavere skattepliktig overskudd enn sammenlignbare norskeide selskaper. De ser dessuten at selskaper som blir kjøpt opp av utenlandske eiere typisk rapporterer redusert overskudd med ny eier.

Et sentralt forskningstema for Skatteetaten er om utenlandske firma i Norge betaler mindre skatt enn de skal på grunn av overføring av overskudd til utlandet.

Det kan være flere grunner til dette, og for at vi som skatteetat skal kunne rette inn effektive tiltak må vi forstå mekanismene som ligger bak. Det at multinasjonale selskaper i Norge er systematisk mindre lønnsomme enn norskeide selskaper, passer overens med hypotesen om at det på landsbasis foregår en (netto) overskuddsflytting ut av Norge. Men det kan også være andre ting som ligger bak. Forskjellene kan være drevet av noen spesielle typer selskaper, eller det kan være faktorer som driver lønnsomhetsforskjellene som er relatert til konkrete overskuddsflyttingsmekanismer.

Grunnforskning og anvendbar kunnskap

En innvending mot å støtte grunnforskning er at den ikke gir anvendbar kunnskap. For oss handler relevansen om at vi har et langsiktig kunnskapsbehov og derfor en målsetning om å gjenoppbygge et forskningsmiljø. Men motsetningen mellom teoretisk innsikt og anvendbar kunnskap er ikke alltid reell.

Et eksempel på det er at et av Skatteetatens viktigste kunnskapsbehov handler om hva som skaper etterlevelse. Standardmodellen om etterlevelse ble utviklet av Aksel Sandmo fra Norges Handelshøyskole sammen med Michael Allingham.2 De lagde en enkel, intuitiv modell som har hatt stor betydning for kontrollregimene til skattemyndigheter verden over. Modellen tar utgangspunkt i et rasjonelt individ i det øyeblikket han eller hun fyller ut sin selvangivelse og spør seg selv hva han eller hun skal rapportere inn til skattemyndighetene. Risikoen for å bli oppdaget, mulig straff og skattesatsen er ifølge Allingham og Sandmo de viktigste faktorene som påvirker etterlevelse. Disse faktorene veies opp mot mulig gevinst. Forskerne anerkjente selv at modellen var blind for ikke-økonomiske faktorer som skaper etterlevelse, frivillig og uten tanke på en mulig straff.

Forskningen om skattemoral handler om denne frivilligheten. Blant annet OECD har argumentert for at skattemoral burde være et hovedanliggende for skattemyndigheter siden frivillighet er billigere enn kontroll. Utgangspunktet for forskningen er at etterlevelse selv for inntekt som ligger utenfor tredje parts innrapportering er høyere enn det man skulle forvente. De fleste rapporterer altså skattepliktig inntekt helt frivillig. Spørsmålet er hvilke mekanismer som ligger under frivillig etterlevelse, og hvilke av disse mekanismene det er mulig å påvirke.

Utenlandsk formue og inntekt

Dette er et spørsmål som både er av interesse for teorien om etterlevelse og med praktisk nytteverdi. I samarbeid med adferdsøkonomer ved NHH gjennomførte vi et prosjekt som har gitt både anvendbar kunnskap, og bidratt til teorien om etterlevelse og hva som motiverer menneskelig adferd.3 Som et resultat av forskning på informasjon fra såkalte Automatiserte Kontrolloppgaver Utland (AKU) ble 150 millioner kroner i skattbar inntekt fra utlandet rapportert inn. Dette er inntekt vi sannsynligvis ellers ikke ville fått vite om.

AKU-prosjektet var et randomisert felteksperiment hvor vi sendte ut brev med ulike formuleringer til 18 000 skattytere som kunne ha inntekter fra utlandet. Vi visste ikke med sikkerhet om dette stemte for alle. Under eksperimentet var det også viktig for oss å ikke forskjellsbehandle noen ved å gi mer informasjon til en bestemt gruppe.

AKU-oppgavene er selvfølgelig en fordel for oss, fordi de gir oss informasjon fra utenlandske myndigheter om inntekt til personer som er skattepliktige i Norge. Vår utfordring handler om hvordan vi best kan bruke informasjonen fra AKU-oppgavene, og hvordan vi skal kommunisere med skattyterne dette gjelder. Spesifikt visste vi ikke om vi kunne anta at skattyter kjente til regelverket, om vi bare skulle sende ut et generelt informasjonsbrev, varsle om mulig kontroll eller appellere til den enkeltes skattemoral. AKU-prosjektet er spennende fordi resultatene tilsier at Skatteetaten gjennom enkle grep har en faktisk mulighet til å spille på sosiale normer for å øke etterlevelsen.

For å finne svar på dette sendte vi ut brev med ulike formuleringer. Et standardbrev informerte om hvordan inntekter fra utlandet skal rapporteres. To brev la til en setning som appellerte til moralske grunner til å betale skatt, og et brev inneholdt en formulering som spilte på risikoen for kontroll. En kontrollgruppe mottok ikke noe brev.

Resultatene er oppsiktsvekkende. Kontrollgruppen som ikke mottok noe brev rapporterte i snitt 8087 kroner hver, mens de som mottok standardbrevet rapporterte inn 11 231 kroner. De som mottok brev med en moralsk appell rapporterte inn 18 951 kroner, sammenlignet med 20 583 kroner for de som ble informert om risikoen for kontroll.

Moralsk effekt

Dette viser ikke bare at det har en effekt å sende ut et informasjonsbrev, men at ordleggingen i brevene er viktig. Ikke overraskende er et signal om mulig kontroll virkningsfullt, og brevet som spilte på risiko for kontroll hadde altså størst påvirkning på hvor mange som rapporterte inn utenlandske inntekter. Problemet her er selvsagt at vi må følge opp disse brevene med ressurskrevende kontroller. Brevene med moralsk appell hadde omtrent like stor effekt, men den underliggende mekanismen er annerledes. Forskjellen kan enkelt forklares med at de som lar seg motivere av frykt for en mulig kontroll, rapporterer inn inntekt de tror Skatteetaten mest sannsynlig har informasjon om, for eksempel pensjonsinntekter fra Sverige. De som lar seg påvirke av moral rapporterer inn både de svenske pensjonsinntektene og bankkontoen i Sveits.

AKU-prosjektet har tilført kunnskap om sammenhengen mellom etterlevelse og moral og om hvordan det offentlige kan formulere seg i brev. For Skatteetaten er begge områdene interessante, mens for adferdsøkonomene vi samarbeider med er rollen til moral som adferdsmotivator viktigst. Tidligere studier har påvist at moral teller i labeksperimenter, men de har ikke klart å vise at moral er viktig for folks motivasjon til å betale skatt i de situasjoner hvor de kan bestemme om de vil innrapportere et beløp eller ikke. Med resultatene fra AKU-prosjektet kan forskerne hevde at moral påvirker adferd i den virkelige verden og i en situasjon hvor det er snakk om store pengebeløp.

AKU-prosjektet er et eksempel på hvordan Skatteetaten ser på styring av forskningen. Det er særlig to momenter vi vil trekke fram. På den ene siden er felles interesser en forutsetning. Med andre ord, det Skatteetaten trenger kunnskap om må være interessant for en forsker. Samtidig ser vi i praksis at det er utfordrende for oss å spille over gode, forskbare problemstillinger. Den andre siden handler derfor om nødvendigheten av en tett dialog. Vi har jevnlige møter med skatteforskningssenteret hvor vi forteller om våre problemstillinger. Det er vår form for styring, og det var slik ideen til AKU-prosjektet ble til. Ikke alt er interesserant for forskerne å jobbe med, men mange av utfordringene vi har, i kombinasjon med tilgang til svært gode datasett, gjør oss til en attraktiv samarbeidspartner. Vi tror at en videre dialog vil gi nye prosjekter med stor synergieffekt for både akademia og Skatteetaten.

1Bakke, Julia Tropina og Møen, Jarle. 2012. «Overskuddsflytting inn eller ut av Norge?» i Skjult – et hefte om skatteparadis, kapitalflukt og hemmelighold. Oslo: Changemaker og Tax Justice Network, 58–61. Tilgjengelig på http://issuu.com/changemaker/docs/skjult/60 (Besøkt 05.01.2015).
2Allingham, Michael G. og Sandmo, Agnar. 1972. «Income tax evasion: a theoretical analysis.» Journal of Public Economics, 1(3-4): 323–338.
3Bott, Kristina, Cappelen, Alexander W., Sørensen, Erik Ø., og Tungodden, Bertil. 2014. «You've Got Mail: A Randomized Field Experiment on Tax Evasion.» Norges Handelshøyskole: Discussion Paper 26/2014.

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon