Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

Skjønn, lover og idealer

Førstelektor ved Universitet i Tromsø

  • Side: 26-28
  • Publisert på Idunn: 2015-03-25
  • Publisert: 2015-03-25

Saksbehandlerne i NAV utøver i stor grad skjønn i behandlingen av brukernes saker. Denne skjønnsvurderingen ligger innenfor lovens rammer, men det er ulike idealer som ligger til grunn for hvordan saksbehandlerne bruker skjønnet til å avgjøre en sak.

 

Nav forvalter arbeidsrelaterte velferdstjenester, herunder arbeidsavklaring etter folketrygdloven av 1997 og kvalifiseringsprogram etter sosialtjenesteloven av 2009. Nav som forvaltningsorgan får jevnlig fokus i media, blant annet med utgangspunkt i brukere som opplever seg urettferdig behandlet og mener at Nav burde brukt mer skjønn. Prinsippet om likhet for loven innebærer at like saker skal behandles likt, noe som kan utfordres når et forvaltningsorgan består av tre fusjonerte etater.1

Saksbehandlerne utøver flerfaglig og tverrfaglig skjønn i individuelle saker, i mange ledd fra søknad innkommer til endelig avgjørelse blir foretatt, iverksatt og gjennomført. Prinsipper om lovmessighet og forsvarlighet innebærer at Navs saksbehandlere skal utøve sitt skjønn innenfor rammen av gjeldende lovgivning, ut fra en juridisk beslutningsmodell2.

Beslutningsmodellens fire trinn, faktaopplysninger, lovgrunnlag, vurdering av faktaopplysninger opp mot lovens vilkår og konklusjon, innebærer også bruk av skjønn: Faktaopplysninger skal være tilstrekkelige og relevante jf. forvaltningslovens § 17. Lovbestemmelser kan være generelle og vage, og må fortolkes. Hvorvidt det enkelte lovvilkår for en tjeneste oppfylles ut fra sakens faktaopplysninger innebærer også skjønnsmessige vurderinger, for eksempel hvorvidt en søker oppfyller vilkåret om «vesentlig nedsatt arbeidsevne».

Våren/sommeren 2011 intervjuet jeg seks saksbehandlere ved to lokale Nav-kontorer i Nord-Norge for å få et innblikk i hvilke faktorer som påvirker deres skjønnsutøvelse. I en nylig publisert artikkel3 har jeg drøftet saksbehandlernes beskrivelser av hvordan de behandlet de skjønnsmessige lovvilkår for arbeidsavklaring og kvalifiseringsprogram.

Undersøkelsen viser at saksbehandlere i Nav i stor grad må utøve skjønn i alle saksbehandlingstrinn, og at det er noen faktorer som i stor grad påvirker og utfordrer saksbehandlernes skjønnsutøvelse. De faktorer saksbehandlerne fokuserte på lot seg kategorisere under idealene om legalitet, formålstjenlighet, forsvarlighet, individualitet, helhetssyn og likebehandling. Saksbehandlerne beskrev at deres idealer tidvis kommer under ulike former for krysspress, ved at de også ble utfordret av tidspress, økonomi, etatsinterne instrukser og etatsinterne tradisjoner.

Skjønn skal utøves innenfor lovenes rammer

Saksbehandlerne var tydelige på at deres saksbehandling og skjønn skulle utøves innenfor lovens rammer. Flere fremhevet at lovene både gir ryddige rammer og anvendelige rom for skjønn, samt at de ut fra loven har både rett og plikt til å anvende lovenes skjønnsrom. Noen saksbehandlere nyanserte bildet noe. En saksbehandler hevdet at «der loven er tydelig trengs mindre skjønn, i alle fall ved innvilgelse av søknad». Dette harmonerer med rettssikkerhetstenkingen om at jo større et inngrep fra det offentlige er overfor en privat borger, desto strengere blir kravet til lovhjemmel.

To saksbehandlere fremhevet at skjønn ikke kan påklages i samme grad som andre deler av saksbehandlingen, en hevdet at klageinstansen «kan ikke ta oss på skjønn, det er tverrfaglig, men de kan ta oss om vi tolker loven feil». Forvaltningslovens klageregler innebærer at alle sider av en forvaltningssak kan overprøves, mens sosialtjenesteloven § 48 begrenser overprøvingsadgangen til å gjelde kun der «skjønnet er åpenbart urimelig». Der underinstansen har spesielle faktiske og faglige kunnskaper i en sak kan og bør klageinstansen legge det til grunn, noe som også harmonerer med forvaltningslovens § 34, 2 ledd som pålegger statlig klageinstans å «legge vekt på det kommunale selvstyre ved overprøving av det frie skjønn».

En saksbehandler sa at han/hun «føler at man er innenfor loven så lenge man kan begrunne de avgjørelser man gjør», noe som er i tråd med forvaltningslovens §§ 24 og 25 om at enkeltvedtak skal begrunnes. En begrunnelse er likevel ikke tilstrekkelig for at avgjørelsen skal være hjemlet i lov. Er et vedtak fattet på grunnlag av upresis anvendelse av fakta eller rettsregler, vil det også kunne medføre at skjønnsvurderinger blir upresise. Vedtaket vil da være mangelfullt til tross for gitte begrunnelser. Flere saksbehandlere fremhevet at de ble påvirket av «de gitte rammer», og dette eksemplifiserte de med lovverk, budsjett/økonomi, og interne styringer. Noen saksbehandlere var tydelige på at deres rammer var lover, rundskriv og politiske føringer, mens andre beskrev at de ble påvirket av interne instrukser og tradisjoner. Flere av dem ga uttrykk for at deres arbeidshverdag var preget av manglende tid og rom for å sette seg inn i nødvendige rammeverk. Deres rammer var det de kalte «regelverk» – som ved nærmere utspørring viste seg å være hva andre sier – herunder overordnede og kolleger.

NAV-ansatte forteller at de i stor grad bruker skjønn for å finne løsninger. Bildet viser Kronprins Haakon Magnus i møte med NAV-ansatte på Gardermoen. Foto: Terje Pedersen/Scanpix

Skjønn skal utøves ut fra lovens formål

Schreiner og Markussen4 hevder at Nav-reformen ikke har oppnådd målet om «flere i arbeid og færre på trygd», mens Fevang, Markussen og Røed nyanserer noe med å peke på at tallene har blitt mer positive de senere år, og at det er «omstillingen og ikke de strukturelle forhold ved Nav» som har forårsaket de negative tallene.5

Formålet om at brukeren skulle komme ut i eget arbeid var sterkt fremhevet hos saksbehandlerne. De beskrev viktigheten av det å være i arbeid ulikt; at det er et politisk mål (arbeidslinja), og at arbeid har «flere sider enn bare inntekt»; også økt livskvalitet, mestringsfølelse og selvtillit.

Flere saksbehandlere hevdet at de i stor grad kunne utøve skjønn i favør av brukerne for å oppnå formålene for en tjeneste. En av dem uttalte at «Hvis skjønn kan gjøre at noen kan få noe de kanskje ikke har krav på, men som lettere vil føre dem ut i jobb, kan vi bruke vårt skjønn og innvilge». Velferdslovene innledes med formålsbestemmelser som beskriver hvilke mål som ligger til grunn for lovenes ytelser, for eksempel arbeidslinja, attføringsprinsippet og selvstendighet. Grupper som ellers stiller svakt på arbeidsmarkedet på grunn av helseproblemer eller tilpasningsproblemer skal få bistand til å komme seg i arbeid, for å bidra til en høy arbeidsstyrke i landet. Både arbeidsavklaring og kvalifiseringsprogram har formål om at brukeren skal bli selvhjulpen, samt om økonomisk trygghet og siktemål om arbeid.6

Formålstjenlighet er altså nødvendig for innvilgelse av en søknad om nevnte tjenester, men ikke tilstrekkelig da vilkårene for tjenesten også må være oppfylt. Kjønstad7 peker på at velferdslovgivningen ikke kan tolkes særlig utvidende selv om det er til borgernes gunst, da dette ville være i strid med Grunnloven § 75 d om at Stortinget har øverste myndighet til å avgjøre hvordan statens penger skal fordeles. Dersom Nav innvilger søknader uten at lovens vilkår er oppfylt, kun begrunnet i at det er formålstjenlig, ville dette kunne stride mot nevnte grunnlovsbestemmelse.

Marthinsen8 diskuterer dilemmaene med at samfunnet har en tydelig forventning om at alle i yrkesaktiv alder skal være i arbeid, samtidig som man har utfordringer med å anerkjenne at innbyggere kan ha ulik arbeidskapasitet og at vårt samfunn ikke i god nok grad klarer å hjelpe alle grupper til å få arbeid. Nav-ansatte arbeider dermed ut fra formål som faktisk kan stå i motsetning til hverandre; arbeidslinja og selvstendighetstanken.

Skjønn skal utøves forsvarlig.

Samtlige saksbehandlere uttrykte krav til hva som skulle inngå i deres skjønn, og hvordan skjønnet skulle utøves. Deres beskrivelser varierte, men alle forklarte at deres skjønn først og fremst innebar å kjenne brukerens situasjon og behov godt nok og at deres skjønn i stor grad handlet om helhetsvurderinger og individuelle vurderinger. Slike individuelle helhetsvurderinger er nødvendig for å komme fram til en forsvarlig avgjørelse om å innvilge eller avslå en søknad. Denne prosessen omfatter innhenting av relevante opplysninger for saken samt individuelle juridiske og faglige vurderinger ut fra opplysningene. Disse vurderingene vil være individuelle og ofte sammensatte da ulike brukere har ulike ressurser og behov. Flere av informantene fremhevet at hele deres fagkompetanse måtte brukes i deres skjønnsutøvelse, og en presiserte at skjønnet er «summen av de faglige vurderinger».

I lovforarbeidene til kvalifiseringsprogrammet presiseres at «retten til kvalifiseringsprogram vil måtte baseres på skjønnsmessige kriterier. Objektive kriterier uten rom for skjønn vil kunne regulere antallet deltakere, men ikke nødvendigvis bidra til treffsikkerhet i forhold til den målgruppen programmet tar sikte på».9 Røysum10 belyser viktigheten av å bruke fagskjønn for å finne gode løsninger i enkeltsaker og for at fagskjønnet kan bli begrenset dersom velferdstjenester blir for standardiserte.

Andreassen11 problematiserer hva som er «faget» i Nav, når saksbehandlerne der er kommet fra tre ulike etater med hver sin praksisforståelse. Forfatteren hevder at medarbeidernes oppmerksomhet ble «styrt mer mot regelverk, saksbehandling og vedtak enn mot brukernes situasjon og behov».12 Dette utfordrer forsvarlighetsprinsippet, som innebærer krav til kartlegging og vurdering i den enkelte sak rundt den enkelte bruker, med tanke på problemer og ressurser, historikk og realitetsvurdering av fremtidsplaner. I tillegg viser det viktigheten av at Nav rekrutterer saksbehandlere med ulik kompetanse, slik at de i større grad kan omfatte de individuelle ressurser og behov som de ulike brukere har. Videre er det viktig å ha fokus på den kompetanseutvikling som skjer gjennom arbeidet i Nav, slik at den kan omfatte kompetanseheving både når det gjelder lovanvendelse, fagkunnskaper og ferdigheter.

Saksbehandlerne var også opptatt av likebehandling, at «loven skal være lik for alle» og at «det er viktig å vite at vi utøver skjønn og at vi forsøker å skjønne likt». Det de beskriver her, er at individuelle helhetsvurderinger ikke må bli så individuelle at brukere blir urimelig forskjellsbehandlet. Graver13 peker på at de vide fullmakter som gis forvaltningsorganer gjennom skjønnsmessige lovbestemmelser kan medføre brudd på likebehandlingsprinsippet, for eksempel på grunn av kultur eller holdning internt i organene.

Saksbehandlere fremhevet utfordringene ved de tre etater i Nav; trygd, a-etat og sosialtjeneste, det at de har med seg ulike tradisjoner for skjønnsutøvelse og at saksbehandlerne har ulik kompetanse med tanke på både utdanning og erfaring. En saksbehandler problematiserte at skjønnet også utfordres av mer uforutsigbare rammer, eksempelvis geografi – bykommune eller småkommune. Det kommunale selvstyre har sterk stilling som politisk verdi.14 Nav består av statlige og kommunale tjenester i partnerskap, og partnerskapet bygger ifølge Andreassen15 på en desentraliseringstankegang med fokus på tilgjengelighet for befolkningen. Dessuten bør relevant lokalkunnskap også ha stor vekt i skjønnsutøvelse.16

Oppsummering og avslutning

Saksbehandlerne var tydelige på at deres avgjørelser skal være lovhjemlet, at lovenes «elastisitet» skal brukes til beste for tjenestemottakeren, at deres avgjørelser skal begrunnes og at deres lokalkunnskaper og tverrfaglige kunnskaper i mindre grad skal kunne overprøves. Videre pekte de på utfordringene om hva som egentlig er lover og regler; at deres skjønnsutøvelse også påvirkes av interne forhold og instrukser. Formålstjenlighet var også en viktig faktor i skjønnsutøvelsen, og her la saksbehandlerne vekt på formål om arbeid/aktivitet og selvstendighet/hjelp til selvhjelp. Noen saksbehandlere nyanserte selvstendighetsformålet til å gjelde både målet og hele tiltaksprosessen. Dette harmonerer med prinsipper om legalitet, medvirkning og mildeste inngrep; at man ikke griper mer inn enn lov og formål tilsier, og at brukeren får være en aktør i egen sak.

Saksbehandlerne trakk også fram faktoren forsvarlighet; god kjennskap til brukerens situasjon samt grundige, helhetlige og individuelle faglige og juridiske vurderinger. De beskrev opplevelser av å stå i et krysspress mellom forsvarlighet i forhold til bruker på den ene side, og etatens interne rammer på den andre siden, nemlig ressurser i form av tid, økonomi og interne prioriteringer.

Likhet for loven ble også vektlagt, og saksbehandlerne beskrev at likebehandling avhenger av saksbehandlernes kompetanse, kunnskaper og erfaringer samt at likebehandling kan utfordres på grunn av de ulike tradisjoner som forelå hos de tre etater som gikk inn i Nav. Likebehandling burde etter deres mening sikres bedre gjennom samarbeid og drøftelser mellom de ulike aktører på området, samt en mer felles oppfatning og praksis av hva skjønn er og bør være.

Flere saksbehandlere etterlyste mer kunnskap om lovverk, «ikke bare om paragrafer, for de kan leses i lovtekster», men om fortolkning, avveininger og formål, i tillegg til anvendelse for konkrete brukere i konkrete saker. De poengterte at de selv som saksbehandlere måtte ha disse kunnskapene, ikke bare lederne eller noen med spesielt ansvar for juridiske spørsmål.

Kilder

Andreassen, Tone Alm (2011). «Bredspektret og brukerrettet bistand – endrer Nav-reformen arbeidsformen?» I Andreassen, Tone Alm og Fossestøl, Knut (red). Nav ved et veiskille. Organisasjonsendringer som velferdsform. Oslo: Gyldendal Akademisk.

Fevang, Elisabeth, Markussen, Simen og Røed, Knut (2014). «Nav-reformen: Støvet legger seg etter en turbulent omstilling». I Søkelys på arbeidslivet 01-02/2014. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Fimreite, Anne Lise (2011). «Partnerskapet i Nav; innovasjon eller «same procedure»Bergen: Uni Rokkansenteret 4/2011.

Graver, Hans Petter (2002). Alminnelig forvaltningsrett. 2. utg. Oslo: Universitetsforlaget.

Kane, Aina A (2013). «Godt skjønn? Vilkår og skjønnsutøvelse i saker om arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad». I Bø, Bente Puntervold, Hermansen, Nina og Stenberg, Oddbjørn (red): Sosialfaglige utfordringer på nye arenaer – stemmer fra nord. Stamsund: Orkana Akademisk.

Kjønstad, Asbjørn (2006). «Reelle hensyn som rettskilde». I Festskrift til Carl August Fleischer. Oslo: Universitetsforlaget.

Kjønstad, Asbjørn og Syse, Aslak (2012) (a). Velferdsrett I – Grunnleggende rettigheter, rettssikkerhet og tvang. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.

Kjønstad, Asbjørn og Syse, Aslak (2012) (b). Velferdsrett II – Barnevern- og sosialrett. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.

Marthinsen, Edgar (2007). «Tiltaksarbeid og sosialt arbeid». I Marthinsen, Edgar og Skjefstad, Nina (red). Tiltaksarbeid i sosialtjeneste og Nav – tett på. Oslo: Universitetsforlaget.

Ot.prp 70, 2006-07: «Om lov om endringer i sosialtjenesteloven og i enkelte andre lover».

Røysum, Anita (2005). «Om markedsorientering og privatisering i sosialt arbeid». I Nordisk Sosialt Arbeid 04/2005. Oslo: Universitetsforlaget.

Schreiner, Ragnhild og Markussen, Simen (2012).«Færre i arbeid og lenger på trygd». I Søkelys på arbeidslivet 01-02/2012. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

1A-etat, trygdeetat og sosialtjeneste, jfr også Nav-loven 2006 § 4(2)
2Kjønstad og Syse 2012 a
3Kane 2013
42012
52014:98
6Folketrygdloven 1997 §§ 1-1 og 11-1, Sosialtjenesteloven 2009 § 1
72006
82007
9Ot prp 70 – 2006/07 pkt 6.2.2
102005
112011
122011:33
132002
14Flo 2004 i Fimreite 2011
152011
16Kjønstad/Syse 2012 b

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon