Oppgrader til nyeste versjon av Internet eksplorer for best mulig visning av siden. Klikk her for for å skjule denne meldingen
Ikke pålogget
{{session.user.firstName}} {{session.user.lastName}}
Du har tilgang til Idunn gjennom , & {{sessionPartyGroup.name}}

For mye frivillighet

Spesialrådgiver i Bergen kommune

  • Side: 60-62
  • Publisert på Idunn: 2015-03-25
  • Publisert: 2015-03-25

Regjering og Storting har lagt opp til en bred diskusjon om fremtidig kommunestruktur. Hovedprinsippet er at det skal være frivillig å slå seg sammen i større kommuner. Av hensyn til verdiskapingen i landet, er dette neppe den klokeste strategien.

 

I Kommuneproposisjonen 2015 og den etterfølgende behandlingen i Stortinget, trekkes de overordnete rammer for kommunereformen opp. Det legges opp til en bred diskusjon. Hovedprinsippet er at det skal være frivillig å slå seg sammen i større kommuner. Ivaretakelse av kommunenes betydning i nasjonal sammenheng – for å understøtte nasjonens evne til verdiskaping, tillegges følgelig mindre vekt. Det er grunn til å stille spørsmål om hvorvidt så stor vektlegging på frivillighet, er et godt grep.

 

Regjeringen trekker opp følgende mål for reformen:

  • Gode og likeverdig tjenester til innbyggerne

  • Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling

  • Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner

  • Styrket lokaldemokrati

 

Mange gode intensjoner skal ivaretas i reformarbeidet, men reformen synes å mangle en målrettet innretning. Dette i kontrast til for eksempel de kriterier som Finland la til grunn i sin kommunereform. En reform som resulterte i en reduksjon i antall kommuner fra 415 til 304. Et viktig trekk ved denne reformen var krav om utredning av sammenslåing av kommuner når selvforsørgelsesgraden av arbeidsplasser i den enkelte kommune var under 80 % og pendlingsgraden var 25–35 %. Samtidig ble det lagt vekt på viktigheten av å utrede sammenslåing av kommuner i områder som hadde behov for en mer enhetlig struktur på grunn av sentralt tettsted i vekst, og som utgjorde en funksjonell enhet.1

De finske kriteriene synes å være mer innrettet mot handling for endring enn de mer generelt formulerte intensjoner som ligger til grunn for vår kommunereform. Behovet for sammenslåing av kommuner er ikke et nytt tema på den politiske dagsorden. Denne type problemstillinger har vært reist tidligere, men med begrenset suksess. I en bred prosess som den som nå er i gang, åpnes mulighetene for å tolke utfordringene på ulike måter, basert på de interesser en måtte ha. Mange har meninger om reformen. Dess lenger tid det går fra oppstart av arbeidet til det avsluttes og konklusjoner trekkes, dess lettere vil det være å mobilisere motforestillinger mot endring.

Alt ligger til rette for en avtale mellom regjeringen og Arbeiderpartiet om at kommunesammenslåinger i storbyområder kan skje med tvang. Foto: Stortinget

Gjennomføringskraft

Høy nasjonal verdiskaping er avgjørende for de velferdsløsninger et samfunn kan holde seg med. Kommunereformen kan ses som en nasjonal reform for å sikre en samfunnsutvikling som legger til rette for en høy nasjonal verdiskaping. En vedvarende høy verdiskaping er avgjørende for Stortingets mulighet til å utvikle velferdsstaten og foreta økonomisk utjevning mellom kommuner og landsdeler. Kommunereformen kan ses på som et viktig grep for å styrke ivaretakelse av verdiskapingspotensialet på lokalt nivå gjennom bedre samordning av lokale løsninger underlagt folkevalgte organer. Men reformen kan også ses på som et grep for å holde kostnadsutviklingen i kommunesektoren under kontroll. Med dette som bakteppe er det urovekkende at Stortinget og politikerne på nasjonalt nivå, i så liten grad gjør kommunereformen til et nasjonalt anleggende. Snarere ser det ut som om partiene konkurrer om å gjøre reformen mest mulig frivillig fra kommunenes side. Få vil egentlig målbære hvilke grep som må tas. Det største opposisjonspartiet synes å ri to hester. Det argumenteres på den ene side for at kommunesammenslåing må være en frivillig sak, der det enkelte kommunestyret fatter avgjørelsen. Og på den annen side ønsker partiet en spesialhåndtering av hovedstadsområdet, hvor kommunesammenslåing med tvang kan være en aktuell problemstilling.2

Å styre betyr å sette dagsorden. Sentralisering både er og har vært et viktig tema i de politiske diskusjoner om endringer i kommunestrukturen. Ved å ikke være presis på at de antakeligvis største gevinstene ved kommunesammenslåing ligger i byområdene og ikke i grisgrendte strøk, har regjeringen spilt fra seg muligheten til å redusere styrken i distriktskortet. Når det gjelder lokaldemokratikortet, har regjeringen så langt i begrenset grad maktet å komme med dagsordensettende innspill til denne diskusjonen.

En politikk for storbyområdene

Verdiskaping skjer i alle deler av landet, men med en betydelig opphopning i storbyregionene. Et effektivt samspill mellom offentlig tilrettelegging og ideer og kapital på privat hånd, representerer avgjørende forutsetninger for et høyt nivå på verdiskapingen. I et slikt perspektiv er det ikke likegyldig hvilke organisasjonsgrep en tar for å organisere forvaltningen på lokalt nivå.

Rapporten «Næringsutvikling, utdanningsvekst og urbanisering: Utfordringer for kommunereformen»3 utarbeidet av professor Jørn Rattsø, tar utgangspunkt i næringslivets krav til en kommunereform. Her begrunner han hvorfor kommunereformen først og fremst bør være en reform for byområdene. Fremtidig vekst i Norge vil være betinget av vellykket byvekst.

Påpeking av behovet for en mer rasjonell kommunestruktur i byområdene, representerer ikke noe nytt i debatten om kommunestrukturen. I den første rapporten fra ekspertutvalget for kommunereformen4 pekes det på at «Regjering og Storting har i flere omganger konstatert utfordringen med å sikre helhetlig ivaretakelse av areal- og transportinteresser på tvers av kommunegrensene, og da særlig i flerkommunale byområder»

Rattsøs to hovedgrep for en mer fremtidsrettet kommunestruktur, er på den ene side sammenslåing av de store bykommunene med sine omegnskommuner, hvor den byvekst som storbyen er motor for, faktisk kommer til uttrykk. Og på den annen side ved at de konsoliderte bykommunene Stavanger, Bergen og Trondheim gis de samme mulighetene til integrert oppgaveløsning som Oslo kommune har, ved å ivareta oppgaver lagt til både primærkommune og fylkeskommune.

Styrken ved en slik løsning er at en ikke trenger å endre dagens prinsipp om generalistkommunen som hovedløsning. Oslomodellen er allerede etablert i dagens løsning. Det det i så fall vil dreie seg om er å utvide ordningen til tre nye storbyregioner.

Danske erfaringer

Erfaringer fra Danmark viser at sammenslåtte kommuner får forbedret økonomisk styring, økt økonomisk og faglig bærekraft og betydelige effektiviseringsgevinster i administrasjonen. En viss svekkelse av demokratiaspektet i styringen av kommunen, er imidlertid også en del av konklusjonene.5

Grunnlaget for ovennevnte konklusjoner er ulike delanalyser som forskningsinstituttet KORA har foretatt av reformen. Av dagens 98 kommuner i Danmark er 66 nye i den forstand at de er slått sammen med andre. Dette innebærer at 32 kommuner kom gjennom kommunereformarbeidet uten endringer i sine grenser. KORA har foretatt en sammenlikning av hvordan de siste års strukturelle endringer har påvirket de sammenslåtte og de ikke-sammenslåtte kommunene. Det er ingen signifikante forskjeller mellom sammenslåtte kommuner og ikke-sammenslåtte kommuner på følgende utviklingstrekk.:

  • Færre og større skoler

  • Færre og større daginstitusjoner, spesielt i urbaniserte områder

  • Økt konkurranseutsetting

  • Økonomisk krise og arbeidsløshet

  • Fraflytning

  • Demografiske endringer som færre barn, flere eldre i ulike kommunetyper

Kommunereformen er ikke årsak til de strukturendringer danske kommuner opplever. Denne konstatering kan være viktig å ta med seg inn i diskusjonen om hvordan kommune-Norge vil se ut etter at en reform er gjennomført. Nesten uansett reformens innretning vil sentralisering på kort og mellomlang sikt være et sentralt utviklingstrekk, samtidig som kravet om effektiv ressursbruk i økende grad vil slå inn og påvirke tema som konkurranseutsetting og strukturen på de kommunale tjenestene.

Man kan bruke tvang for å slå sammen storbykommuner, av hensyn til blant annet miljø og klima. Illustrasjon: Statens Vegvesen

Veien fremover

For å lykkes med endring, må en ha gjennomføringskraft. Selv om en aldri kan være sikker på hva som vil dukke opp i et gjennomføringsløp, er det sjeldent bortkastet å være godt forberedt. Tid er viktig, men en bør ikke ha for mye av den. Dersom det dannes en oppfatning i kommunene om at det er mulig å vente og se, og at det er håp om at det hele går over, er man rigget for å mislykkes.

Å inngå kompromisser for å sikre fellesskapets interesser, representerer en viktig kompetanse ved politisk arbeid. Når det gjelder kommunereformen bør alt ligge til rette for en avtale mellom regjeringen og Arbeiderpartiet. Kommunesammenslåing med tvang kan skje i storbyområder. Her er det viktig å se infrastruktur og effektiv oppgaveløsning i sammenheng og på tvers av dagens kommunegrenser, både for å oppnå bedre ivaretakelse av lokal verdiskaping, og for å ta hensyn til nasjonale målsettinger knyttet til blant annet klima og miljø. I mindre sentrale områder vil ivaretakelse av denne type hensyn ha mindre betydning. Et prinsipp om frivillighet vil være lettere å håndtere i distrikts-Norge enn i storbyområdene.

1Hentet fra Delrapport fra ekspertutvalget «Kriterier for god kommunestruktur» mars 2014, s. 16–17
2Helga Pedersen på Styringskonferansen i Bergen 30.10.14
3Rattsø, Jørn (2014), Næringsutvikling, utdanningsvekst og urbanisering: Utfordringer for kommunereformen, SØF-rapport 02/14, Senter for Økonomisk Forskning AS, Trondheim
4Ekspertutvalget (2014), s. 88
5Kurt Houlberg programsjef i KORA (Det Nationale Institutt for Kommuners og Regioners Analyse og Forskning) – oppsummering i et foredrag på Styringskonferansen i Bergen 30.10.14

Idunn bruker informasjonskapsler (cookies). Ved å fortsette å bruke nettsiden godtar du dette. Klikk her for mer informasjon