Prinsippet om ministerstyre er dominerende i den norske forvaltningen. Ministerstyre innebærer at statsråden har et overordnet ansvar for den delen av forvaltningen som er underlagt vedkommende. Èn konsekvens av ministerstyret er en forvaltning som er spesialisert etter oppgaver og formål. Det andre hovedprinsippet i det norske styringsverket er prinsippet om lokalt selvstyre som gir samordningsmuligheter i den enkelte kommune, men kan skape utfordringer i forholdet mellom forvaltningsnivåene. For å være et lite land har vi en kompleks forvaltningsstruktur preget av tydelige sektor- og nivågrenser. En sektor- og nivåinndelt forvaltning er tilpasset spesialiserte og avgrensede saker. Slike saker er det mange av, og når forvaltningen håndterer slike saker, er det vanligvis med høy kvalitet. Problemene oppstår når sakene ikke følger nivå-, sektor- eller departementsgrenser.

Professor Anne Lise Fimreite og professor Per Lægreid. Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap, Universitetet i Bergen. Foto: Bjarne Øymyr.

De to siste tiårs forvaltningsreformer med økt fokus på mål-og resultatstyring og fristilling, har vært rettet mot vertikale styringsproblemer innenfor de ulike departementsområdene, og har hatt lite å tilby for å møte problemene med horisontal samordning. Om noe, har reformene bidratt til mer fragmentering. Gråsoneproblematikk, åpning for ansvarsfraskrivelse i system med vanntette skott mellom tjenesteområder og ikke minst manglende muligheter til å løse saker og problem i sammenheng, er negative trekk som knyttes til dette.

Trekkene forsterkes av at problem forvaltningen skal håndtere, i økende grad vanskelig lar seg løse på èn bestemt måte innenfor ett saksfelt. Flere og flere saker er sektor- og nivåoverskridende i sin karakter. Ofte er det også slik at problemene ikke kan løses en gang for alle. Store samfunnsutfordringer som klima, fattigdom, helse og samfunnssikkerhet, er noen eksempler på såkalte «wicked issues» offentlig forvaltning i de fleste land nå må håndtere.

Integrert forvaltning eller helhetlig styring kan sees som et svar på den oppmerksomhet fragmenteringen i forvaltningen og «wicked issues» har fått de siste årene. Integrert forvaltning representerer ikke et sammenhengende sett av ideer eller virkemidler. Det er heller snakk om en samlebetegnelse på ulike tiltak som skal bøte på fragmenteringstendensene. Ett felles trekk ved tiltakene, er vektlegging av samordning. Samordningen kan ha ulik utforming, fra uformell kontakt til formelt samarbeid gjennom for eksempel partnerskap eller overbyggende strukturer. Integrert forvaltning er utfordrende for den tradisjonelle forvaltningsstrukturen med sin sektor- og nivåinndeling. Ofte utvikles derfor nye grenseoverskridende organisasjonsformer i skyggen av hierarkiet.

Det er ikke bare organisering som står på spill når offentlig forvaltning oppfattes å svikte. Også den demokratiske legitimiteten til beslutningene blir utfordret. Vi trenger ikke se til så dramatiske eksempler som Gjørv-kommisjonens rapport for å finne dette. Nærmest daglig tar media opp saker som har slikt potensiale. Det demokratiske paradoks er begrepet forvaltningsforskere bruker om det faktum at samtidig som demokrati blir mer og mer utbredt som styreform verden over, er det i ferd med å tape sin relevans for det demokratiske styresetts viktigste kjerneinstrument; offentlig forvaltning. Mer bruk av domstolslignende organ, ordinære domstoler og også andre regulerende organ, trekkes fram som noen grunner til dette.

Forvaltningen er kompleks. Det er derfor på tide med en aktiv forvaltningspolitikk for en integrert stat. Her bør ikke bare oppmerksomheten rettes mot styringskapasiteten, men også mot styringsnormene og mot styringsrepresentativiteten. Det er behov for en diskusjon om ministerstyret og det konstitusjonelle ansvarets begrensninger når det gjelder å håndtere store grenseoverskridende problem. Samtidig som kommunestruktur og oppgavefordeling mellom forvaltningsnivå, heller ikke bør være fredet. Opprettelsen av en bredt sammensatt forvaltningskommisjon, kan være ett sted å starte.