Norge har en kompleks forvaltningsstruktur, preget av tydelige sektor- og nivågrenser tilpasset spesialiserte og avgrensede oppgaver. Hva skjer når situasjoner oppstår hvor det kreves handling på tvers av nivå-, sektor- eller departementsgrensene?

Dette spørsmålet har vi stilt departementsråd i Justis- og beredskapsdepartementet Tor Saglie, som tidligere har vært direktør for NAV og for Universitetet i Oslo. Ved universitetets statsvitenskapelige institutt etablerte han også et etter- og videreutdanningskurs i policyanalyse hvor såkalte «wicked problems» står sentralt på pensum.

- Du har vært opptatt av spørsmål knyttet til såkalte «wicked problems» i norsk politikk og forvaltning, og argumentert for at disse best kan løses gjennom det du kaller en integrert forvaltning med mer helhetlig styring. Hvordan vil du beskrive slike «wicked problems» og hvilke styringsutfordringer utgjør de for den offentlige forvaltningen?

- Det er to utfordringer for den offentlige forvaltningen jeg har vært spesielt opptatt av. Den første er knyttet til det som kalles «wicked problems», det vil si problemer eller utfordringer som er spesielt komplekse og vanskelig å løse på en endelig måte. De angår ofte ikke bare én del av den offentlige forvaltningen, men kan omfatte flere etater, virksomheter og organisasjoner - også private bedrifter og frivillige organisasjoner i det sivile samfunn - og krever i mange tilfeller stor grad av endring i adferd for å kunne løses på best mulig måte. Den andre er den kompleksiteten som har utviklet seg i det vi kan kalle leveransesystemet for offentlige tjenester og myndighetsutøvelse. Disse to utfordringene henger også sammen og skaper behov for en ny type samhandling mellom forskjellige forvaltningsenheter, som igjen kan knyttes til styring og ledelse i en kompleks forvaltning.

«Wicked problems» og den kompleksiteten vi i dag ser i forbindelse med den offentlige forvaltningens iverksettelse av politiske vedtak, krever bedre koordinering horisontalt mellom departementer, direktorater og andre offentlige etater, men også vertikalt mellom styringsnivåene kommunalt og sentralt, eller i forhold til private aktører og det sivile samfunn. Jeg ser det veldig klart på ett av de feltene mitt departement har ansvaret for, samfunnssikkerhet og beredskap, men også i forhold til andre store og sammensatte politiske utfordringer som arbeidet med livsstilssykdommer, helsespørsmål generelt eller klima. Her vil vi antagelig aldri kunne komme helt i havn. Derfor er det viktig å sikre gode analyser av de utfordringene vi står overfor, slik at vi kan tenke mer helhetlig og strategisk på hvordan vi skal oppnå så gode resultater som mulig og samtidig legge grunnlaget for bedre samhandling på tvers av definerte ansvarsområder.

Ansvar er et nøkkelord i denne sammenheng. Når vi står overfor «wicked problems», som går på tvers av sektorer og styringsnivåer, er det vanskeligere å plassere ansvaret for hvordan de kan løses enn det vi er vant til med mer tradisjonelle utfordringer for den offentlige forvaltningen. Med «wicked problems» står vi overfor gjennomføringsutfordringer som krever nye institusjonelle løsninger, bedre og mer helhetlig styring, og et samordnet lederansvar. Det handler om å lede på tvers av tildelte ansvarsområder og tradisjonelle handlingsrom, for å kunne skape nye arenaer for felles forståelse og forpliktelse i møte med slike sammensatte og komplekse utfordringer. Samtidig må vi ha en klar målforståelse og være fokusert på at det er enkeltmennesker og grupper av mennesker som forventer og har krav på gode tjenester fra det offentlige. Derfor må vi også få hele verdikjeden til å henge sammen og sørge for at organisatoriske og logistiske forhold legges til rette for god offentlig myndighetsutøvelse. Mottagerne av offentlige tjenester skal kunne oppleve disse som sømløse og ikke måtte bekymre seg for leveringssikkerhet selv om ansvaret for leveringen er fordelt på forskjellige offentlige og private virksomheter.

- I 1989 kom det en offentlig utredning med tittelen En bedre organisert stat. Denne har hatt stor betydning for de to siste tiårs forvaltningsreformer med sin fokus på mål- og resultatstyring og fristilling av offentlige virksomheter gjennom nye offentlige styringsformer. Hvordan synes du denne utviklingen har vært med hensyn til forholdet mellom det vi kan kalle vertikal og horisontal problemløsning i og mellom departementene? Er staten blitt bedre organisert på disse snart 25 årene?

- Vi må styrke forvaltningens innovasjonskapasitet og oppøve evnen til kontinuerlig læring ved hele tiden å være villig til å stille spørsmål ved det vi gjør, om vi gjør det på riktig måte og i forhold til de resultatene innbyggerne forventer og vi som samfunn har målsetninger om. Det sier departementsråd i Justis- og beredskapsdepartementet Tor Saglie. Foto: Ida Næss Wangen.

- Dette har vært og er fremdeles et sentralt forvaltningspolitisk dokument for en del viktige prinsipper i organiseringen av den offentlige sektor. Utredningen kom i en tid hvor det var viktig å få ryddet opp i et regelverk og en måte å organisere offentlig sektor på som ikke var optimal i forhold til de utfordringene det norske samfunnet stod overfor. Økte behov for offentlige tjenester presset frem nye institusjonelle løsninger for eksempel i helse- og sosialsektoren og i samferdselssektoren, men også når det gjelder samfunnssikkerhet og beredskap. Dette skapte nye muligheter for produksjon av offentlige tjenester, men det førte samtidig til økt kompleksitet i forvaltningen ved at den tradisjonelle forståelsen av offentlig sektor ble endret gjennom etableringen av statlige selskaper, fristillingsordninger, privatisering og andre former for mellomløsninger i grenselandet mellom offentlig og privat sektor. Det er ikke bare samfunnsutfordringenes karakter som har økt kompleksiteten i den offentlige forvaltningen, men også måten vi har organisert forvaltningen på.

Se for eksempel på feltet samfunnssikkerhet og beredskap. Her er det en rekke forskjellige aktører som opptrer som selvstendige rettssubjekter innen ett og samme ansvarsområde, hvor det kreves en samlet og enhetlig strategi for handling. Dette er en stor styrings- og ledelsesutfordring, som går langt utover det vi forbinder med tradisjonell offentlig forvaltning; slik også NOU-en Et sårbart samfunn fra Willoch-utvalget i 2000 og NOU-en Når sikkerhet er viktigst fra Ullring-utvalget i 2006 viste. Vi har i dag et bredt spekter av samordnings- og samhandlingsmekanismer vi kan bruke, men det krever nye former for lovregulering og andre incentiver enn de vi kjenner fra den mer tradisjonelle forvaltningens oppbygging og virkemåte. Utfordringen ligger i å skape felles forståelse og forpliktelse på tvers av definerte ansvarsområder slik at fokuset er på de resultatene vi ønsker å oppnå mer enn på hvordan vi oppnår dem.

Det betyr ikke at vi ikke skal fokusere på prosessene i frembringelsen av offentlige tjenester og tiltak, men det er viktig å skape en grunnleggende forståelse for hvilke mål og samfunnsmessige verdier vi skal realisere. Det er etter hvert kommet mye forskning på dette feltet, som nokså entydig viser at en felles forståelse for et problems karakter er den viktigste forklaringen på om tiltak overfor slike sammensatte problemer lykkes eller ikke. Men for å oppnå gode resultater må antagelig én statsråd løfte dette perspektivet opp og tydeliggjøre viktigheten av å finne felles løsninger på problemet på tvers av departementer, direktorater og andre offentlige etater - eller i samarbeid med private aktører og det sivile samfunn. Det handler om å skape grunnlag for endring og evne til å tenke på tvers av sektor og styringsnivå. Dette er krevende, men også utrolig spennende, ikke minst for oss som sitter med lederansvar i offentlig forvaltning.

- Den norske forvaltningens selvransakelse etter publiseringen av 22. Julikommisjonens rapport sist år, har vist en offentlig forvaltning tidvis preget av ansvarsfraskrivelse og vanntette skott mellom tjenesteområder hvor mulighetene til å se og løse offentlige utfordringer i sammenheng har vært vanskelig. Hva tenker du om dette?

- Denne rapporten er blitt gjenstand for en betydelig og fortjent oppmerksomhet i forvaltningen. Ikke minst fordi den fokuserer på essensielle forvaltningsprinsipper som ansvarsplassering, myndighetsutøvelse og samhandling på tvers av sektorer og styringsnivå. Den viser med all tydelighet at lederne i offentlig forvaltning må bli flinkere til å fokusere på resultater heller enn prosesser, for å sikre leveransene av offentlige tjenester på bakken overfor innbyggerne, hvis jeg kan si det slik. Det er ikke nok å levere en utredning, et brev eller innspill i forskjellige sammenhenger. Vi må levere resultater som har verdi for innbyggerne og samfunnet som helhet. Kanskje bør vi som har lederansvar i offentlig sektor være mer utålmodige på noen områder enn vi har tillatt oss å være. Embetsverket har som oppgave å legge til rette for rask og effektiv saksgang ikke bare underveis i forvaltningsprosessen, men også i forhold til de resultatene som forventes i forhold til politiske vedtak som er gjort. Som leder har du et betydelig ansvar for å sikre at forvaltningen leverer resultater raskt og effektivt på bakken, hvis jeg kan si det slik.

22. Julikommisjonens rapport er blitt gjenstand for en betydelig og fortjent oppmerksomhet i forvaltningen, mener departementsråd i Justis- og beredskapsdepartementet Tor Saglie. - Ikke minst fordi den fokuserer på essensielle forvaltningsprinsipper som ansvarsplassering, myndighetsutøvelse og samhandling på tvers av sektorer og styringsnivå. Slik samhandling diskuteres blant annet på toppledermøter i staten, som her fra sist høst hvor statsminister Jens Stoltenberg, fornyings-, administrasjons- og kirkeminister Rigmor Aasrud og justis- og beredskapsminister Grete Faremo svarer på spørsmål om oppfølgingen av 22. Julikkom-misjonens rapport i forvaltningen. Foto: Justis- og beredskapsdepartementet.

- I temalederen til dette nummeret av Stat & Styring skriver professorene Anne Lise Fimreite og Per Lægreid at samtidig som demokratiet blir mer og mer utbredt som styreform verden over, er det i ferd med å tape sin relevans for det demokratiske styresetts viktigste kjerneinstrument; offentlig forvaltning. Hva sier du til en slik påstand? Gjelder dette også for Norge?

- Dette er en aktuell problemstilling vi også bør diskutere prinsipielt. Vi har i dag bygget opp et veldig komplekst forvaltningssystem hvor vi i mange tilfeller har valgt å ta i bruk forvaltningsmodeller med stor grad av konkurranseutsetting, privatisering og andre organisasjonsformer hvor forvaltningen får et indirekte ansvarsforhold i forhold til de konkrete tjeneste brukerne mottar eller den offentlige myndighetsutøvelsen forvaltningen er ansvarlig for. La meg ta et eksempel fra hvor vi sitter akkurat nå - ved Akerselvens bredder, hvor det for et par år siden var en svikt i renseanlegget i Maridalsvannet som gjorde at all fisk og annet liv i elva døde. Dette var en dramatisk hendelse, som munnet ut i spørsmålet om hvem som hadde ansvaret for det som skjedde. Var det de private entreprenørene eller kontrollørene som var involvert i hele den verdikjeden som var berørt av ulykken, eller var det den byråden som hadde dette som sitt ansvarsområde?

Den svenske statsviteren Leif Lewin har diskutert tilfeller som dette på et mer overordnet nivå og argumenterer for at uavhengig av hvordan en tjeneste eller et tiltak som er underlagt et offentlig myndighetsområde er organisert, er det alltid den øverste politiske ledelsen som sitter med ansvaret for at tjenesten eller tiltaket fungerer til beste for innbyggerne og samfunnet uavhengig av valgt organisasjonsmodell, fordi det alltid ville ha vært mulig å velge en annen løsning enn den som ble valgt. Derved vil den politiske ledelsen være ansvarlig for det resultatet som følger. Dette er en diskusjon om ansvarlighet som går rett inn i den debatten som fulgte etter 22. Julikommisjonens rapport. Men den kan også kobles til andre sektorer, for eksempel helse- og sosialsektoren. Her har vi etablert et svært komplekst system for leveranse av offentlige tjenester hvor inngangsportalen til systemet er privatpraktiserende fastleger. Innenfor systemet arbeider det offentlige og private spesialister ved helseforetak etablert som uavhengige enheter innenfor et statlig forvaltningssystem hvor også den kommunale helsetjenesten er integrert og hvor innbyggerne har lovbaserte rettigheter til tjenester. Hva skjer dersom en pasient blir feildiagnostisert og feilbehandlet i et slikt system - hvem har ansvaret? Det enkelte leddet i verdikjeden eller helseministeren? Jo mer kompliserte slike systemer blir, jo vanskeligere blir det å plassere det politiske ansvaret. Det er klart at dette er en stor utfordring for et demokratisk styringssystem.

- Hva må gjøres for at den norske forvaltningen skal bli bedre i stand til å løse grenseoverskridende utfordringer på tvers av etablerte sektorer og styringsstrukturer?

- Vi kan begynne med å lære mer om disse utfordringene ved å se dem i et sammenlignende perspektiv gjennom studier av forskning og utredninger fra andre land. Det finnes for eksempel en veldig god praktisk utredning fra den australske regjeringen som jeg har hatt stor nytte av. Den har tittelen «Tackling Wicked Problems. A Public Policy Perspective». Her argumenteres det for at evnen til å løse såkalte «wicked problems» og forvaltningspolitiske utfordringer mer generelt, vil være avhengig av at vi har solid og forskningsbasert kunnskap om hvordan slike problemer oppstår og hvilke erfaringer andre har gjort i forsøket på å løse dem.

En av grunnene til at det snakkes om «wicked problems» er at det ikke finnes noen enkle løsninger på slike utfordringer, kanskje ikke fullgode og endelige løsninger i det hele tatt. Men det som går igjen i det meste av den forsknings- og utredningslitteraturen jeg har lest, er at det kreves god analytisk kapasitet og evnen til å se nye løsninger og arbeidsmetoder for å prøve å løse dem. Spesielt vi som er ledere i offentlig sektor må lære oss å tenke mer helhetlig og mindre partielt og lineært i forhold til slike utfordringer. Vi må styrke forvaltningens innovasjonskapasitet og oppøve evnen til kontinuerlig læring ved hele tiden å være villig til å stille spørsmål ved det vi gjør, om vi gjør det på riktig måte og i forhold til de resultatene innbyggerne forventer og vi som samfunn har målsetninger om. Endring må bli det normale i en fremtidsrettet offentlig forvaltning.