Finansieringen av norsk forskning er preget av sektorinteresser og spesialisering. Mekanismene for koordinering av sektoren er for svake. Fra og med 2012 er også Fondet for forskning og nyskaping lagt ned. En viktig motvekt mot sektorinteressene i forskningsfinansieringen er dermed borte.

Illustrasjonsfoto fra Sykehuset Innlandet HF

Helt sentralt i norsk forskning står sektorprinsippet. Dette prinsippet innebærer at hvert departement har det overordnede ansvaret for den forskningen som skjer på deres ansvarsområde - eller i deres sektor. Ettersom sentralforvaltningen er spesialisert i fagområder og fagdepartementer, blir også forskningsansvaret spesialisert.

Med spesialisering følger også behovet for koordinering, og her kommer Kunnskapsdepartementet inn i rollen som Koordinator. Dette departementet er ansvarlig for å koordinere forskningspolitikken gjennom blant annet budsjettkoordinering og etatsstyringsansvaret for Norges forskningsråd.

Fordelen med å spesialisere forskningen er klare. Departementet som skal bruke forskningen og som har kunnskap om feltet finansierer forskningen på feltet, og sørger samtidig for å ha oversikt over behovene for forskningen i sektoren. Dette gjør at forskningen i stor grad blir relevant og sørger for at kunnskapsutvikling og forskning er en integrert del av politikkutviklingen, som det heter i stortingsmeldingen «Klima for forskning».

Det er også klare ulemper ved systemet. Departementene deler ikke nødvendigvis samme mål eller interesser. Det er lett å se at Olje-og energidepartementet og Miljøverndepartementet har ulike mål for sin virksomhet. Nærings- og handelsdepartementet har forskjellige interesser fra Kommunal- og regionaldepartementet. Koordinering må til.

Likevel har det vist seg å være vanskelig å få til finansiering av forskning på problemstillinger som går på tvers av sektorene og departementene. Departementene hegner om egne midler og detaljstyrer tildelingene til blant annet Forskningsrådet, slik at de er sikre på at pengene virkelig får til deres felt (Arnold et. al. 2001; 2012).

Den økonomiske muskelen i de ulike departementene er heller ikke like store. De minste forskningsdepartementene har opplevd at deres behov ikke blir hørt, slik det allerede i den første evalueringen av Forskningsrådet ble påpekt.

Alt var ikke bedre i gamle dager

Problemet er ikke nytt. I 1991 leverte Grøholt-utvalget sin NOU Organisering for helhet og mangfold i norsk forskning (1991:24), som beskrev et forskningssystem på randen av en legitimitetskrise. Ett av problemene var at feltet led under sektoriseringen av den offentlige forskningsinnsatsen.

Finansieringen og administrasjonen av forskningspolitikken manglet koordinering. Departementene overstyrte og detaljstyrte og det var lite langsiktig styring på tvers av sektorene.

Forskningssektoren var den gang svært spesialisert. Spesialiseringen fikk et institusjonelt uttrykk i at det eksisterte fem ulike forskningsråd med hvert sitt ansvarsområde.

Eldst av disse var Norges teknisk naturvitenskapelige forskningsråd som ble opprettet i 1946. I 1949 ble både Norges landbruksvitenskapelige forskningsråd og Norges allmennvitenskapelige forskningsråd etablert. Norges fiskeriforskningsråd ble på sin side opprettet i 1972 og i 1987 ble det siste spesialiserte rådet opprettet; Norges råd for anvendt samfunnsforskning.

Norge forskningsråd blir født

Systemet la ikke til rette for balanse i forskningsinnsatsen, men oppfordret til sektorkamp. Grøholt-utvalget konkluderte med at sektoriseringen i forskningsfeltet førte til at grunnforskning hadde blitt nedprioritert og at kortsiktige forskning ble vektlagt over mer langsiktige prosjekter. Det var mot dette bakteppet at ideen om å etablere et felles Forskningsråd ble avfødt. De fem forskningsrådene fusjonerte i 1993 til Norges Forskningsråd, eller bare Rådet. Rådet ble underlagt det som i dag er Kunnskapsdepartementet.

Fusjonen var ingen umiddelbar suksess. Etter nesten ti års eksistens, fungerte Forskningsrådet fremdeles ikke som én organisasjon (Arnold et. al. 2001).

Den første evalueringen av Forskningsrådet la skylden for mangelen på suksess på det politiske nivået. Intensjonene var ikke blitt fulgt opp med penger. Evalueringsrapporten går så langt som til å si at likegyldighet fra regjeringshold ledet til en organisasjon preget av interne kriger og budsjettkamper.

Resultatet var et forskningssystem der departementene forsvarte sine sektorinteresser gjennom detaljstyring. Sektorproblematikken var med andre ord på ingen måte løst gjennom opprettelsen av en felles forvaltningsenhet for forskning.

Dagens system for finansiering av forskning

Situasjonen bedret seg likevel fra tidlig 1990-tallet og frem mot årtusenskifet. Forskingsmeldingen som kom i 1998-1999, samt økte budsjetter og bedre samarbeid på tvers av sektorene bidro til det.

Dagens system inneholder mange av de samme momentene som var til stede på starten av 1990-tallet. Kunnskapsdepartementet har en overordnet, koordinerende rolle for feltet, med Norges Forskningsråd som en underliggende etat.

De øvrige departementene finansierer Forskningsråds programmer på sine sektorområder, og de har sektoransvaret for forskningen på sine områder. I tillegg finansierer departementene egne forskningsprosjekter på områder der de har behov for kunnskap.

Kunnskapsdepartementet, som Forskningsrådet formelt er underlagt, har ingen kontroll over budsjettene i de øvrige departementene. Dermed har de respektive sektordepartementene stor makt til selv å defnere ønsket policy på sine områder.

Spesialiseringsprinsippet står fremdeles sterkt og mange av de opprinnelige utfordringene i finansieringssystemet er fremdeles hindringer på veien mot et effektivt og velfungerende forskningssystem.

Fjorårets evaluering av Forskningsrådet (Arnold 2012) uttrykker bekymring for at det fremdeles mangler en sterk koordinerende kraft i forvaltningen av forskningsressursene i Norge. De forklarer det med mangelen på strategiske ressurser i Forskningsrådet. Resultatet er at det mangler en motvekt til departementenes prioriteringer.

Forskningsrådet selv er en underliggende etat, og det er vanskelig å se hvordan denne organisasjonen skal koordinere innsatsen fra samtlige departementer.

På bedringens vei?

Det er likevel flere positive trekk som kan spores i arbeidet med å få til en mer effektiv forvaltning av forskningsinnsatsen. Det er blitt etablerte flere store Forskningsrådsprogrammer som går på tvers av departementenes ansvarsområder og Departementenes forskningsutvalg (DFU) og Regjerings forskningsutvalg (RFU) ble etablert nettopp med tanke på å styrke koordineringen av departementenes forskningsinnsats.

Et annet lyspunkt var opprettelsen av FFN - Fondet for forskning og nyskaping. Fondets rolle var å motvirke sektorinteresser og fragmentering ved å styrke grunnforskning og gi mulighet til langsiktige og strategisk prioritering av den offentlig finansierte forskningsinnsatsen. Utover 2000-tallet vokste fondet betraktelig og i 2011 var det blitt 80 milliarder stort og sto for omtrent 16 prosent av de offentlige bevilgningene til forskning. Fondet har blant annet bidratt til få finansiere det som kalles store programmer i Forskningsrådet, Sentre for fremragende forskning, Ordningen med yngre fremragende forskere, Sentre for forskningsdrevet innovasjon, Gaveforsterkningsordningen og Grunnforskning i petroleumssektoren (Klima for forskning, side 70).

Betydningen av Fondet understrekes også i den siste evalueringen av Forskningsrådet (Arnold et. al. 2012). Forfatterne som står bak evalueringen peker på at fondet har vært en viktig mekanisme for å sikre strategiske ressurser for å få til endring i forsknings- og innovasjonssystemet. Sånn sett har fondet hatt en effekt som motvekt til sektorinteressene i forskningsforvaltningen.

Den lange merittlisten til tross, fondet fikk bare eksistere i 13 år. I 2012 var det kroken på døren og Fondet ble erstattet med en ny post på Statsbudsjettet for «overordnede forskningspolitiske prioriteringer». Den nye budsjettposten vil være sårbar for politiske svingninger. Forskningsrådet selv mener at det foreløpig ikke har blitt en fullgod erstatning (Myhre og Hallén 2012). Konsekvensen av denne nedleggelsen var at et viktig verktøy for å sikre at langsiktige kunnskapsbehov ble dekket ble borte.

Riksrevisjonens gjennomgang av Kunnskapsdepartements rolle som koordinator er heller ikke lystig lesning. Koordineringen koker i enkelte tilfeller ned til å være mer en oppsamling av synspunkter og heller ikke i selve budsjettprosessen ivrer departementet etter å drøfte hovedprioriteringene for forskningsfeltet med de øvrige departementene.

Heller ikke RFU og DFU som også skulle bidra til bedre koordinering og samhandling, fungerer slik de burde i følge Riksrevisjonen. DFU er forankret på for lavt nivå i departementene og mandatet er fra 1995 og Kunnskapsdepartementet bruker i liten grad DFU til å drøfte prioriteringene i budsjettprosessen (Riksrevisjonen 2012).

Status før forskningsmeldingen

Status like før den varslede forskingsmeldingen kommer, er at feltet fremdeles er sterkt preget av ulike sektorinteresser. Organene som skal bøte på problemene sektoriseringen og spesialiseringen skaper, fungerer ikke etter hensikten. Til alt overmål er et organ som har hatt en viktig rolle i å støtte initiativ som går på tvers av sektorgrensene lagt ned og strategiske prioriteringer er blitt en ordinær budsjettpost under Kunnskapsdepartementet.

I den nye forskingsmeldingen bør utfordringene spesialiseringen av forskningssystemet skaper tas på alvor. Men allerede før meldingen kommer kan Statsråder og ekspedisjonssjefer begynne å møte i RFU og DFU.

Kunnskapsdepartementet på sin side kan starte med å tørke støv av Forskingsfondet og sørge for at det finnes rom for langsiktighet i utøvelsen av norsk forskningspolitikk.

Referanser

Arnold, E., S. Kuhlman og B. van der Meulen (2001): «A Singular Council? Evaluation of the Research Council of Norway». Technopolis. Arnold, E. og B. Mahieu (2012): «A good council?» (Hovedrapport, Evaluering av Norges forskningsråd). Technopolis.

NOU 1991:24: Organisering for helhet og mangfold i norsk forskning. Myhre, I. og A. Hallén (2012): «Forskningsfondet kan reddes». Kronikk i Aftenposten 26. oktober.

Riksrevisjonen (2012): «Riksrevisjonens undersøkelse av Kunnskapsdepartementets koordinering av forskningspolitikken». Dokument 3:3 (2012–2013).