Foto: Privat.

Som lyttere og lesere av nyhetsmedier erfarer vi stadig medias kritiske lys på uheldige forhold i offentlig sektor. Mest kjent er trolig de større korrupsjonssakene, for eksempel vannverk på Romerike og eiendomsforvaltning i Bærum, der lovbrudd og straffeansvar framstår som udiskutable.

Men rekken av uheldige saker favner også om ukloke og illegitime, om ikke direkte illegale forhold, slik «Terra-kommunene» kan være et eksempel på. I tillegg rapporterer regionale og lokale medier med jevne mellomrom om tvilsomme transaksjoner, sammenblanding av roller, brudd på innkjøpsregler og maktmisbruk. Toneangivende kommentatorer mener at vi ikke lenger kan se på Norge som en hvit plett på et ellers fargelagt korrupsjons- og mislighetskart, og at vi står overfor betydelige utfordringer.

En slik erkjennelse har så langt ført til flere mottiltak fra statens side, for eksempel forbedrede rettsregler for varsling, og endringer i rutiner for offentlig innkjøp. Kommuner og fylkeskommuner har i prinsippet et kontrollsystem som skulle fanget opp mange av de sakene som de senere år har havnet på avisenes førstesider.

Evalueringer gjort de senere år viser imidlertid at praksis ikke nødvendigvis følger prinsipp. Derfor pågår det også et langvarig og omfattende bevisstgjøringsarbeid anført av så vel Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) som KS med sikte på å hjelpe kommuner til å etablere et velfungerende kontrollapparat, utarbeide etiske retningslinjer og bevisstgjøre politikere og ansatte.

Selv om korrupsjonsforskning er et betydelig internasjonalt forskningsfelt, er den tilsvarende forskningen i Norge begrenset og fragmentert. Derfor har vi relativt liten kunnskap om hvordan ulike tiltak mot det vi litt uhøytidelig og folkelig kan kalle «snusk» egentlig virker, og hvilke holdninger og virkelighetsforståelser som råder grunnen i norsk offentlig sektor. Formålet med denne artikkelen er å sette søkelyset på kommunale lederes holdning til og forståelse av snusk, og hvordan lederne ser på ulike forebyggende tiltak.

Den empiriske bakgrunnen for artikkelen er en survey til norske og svenske ledere om demokratisk legitimitet gjennomført våren 2012. Surveyen ble sendt til alle ordførere, varaordførere, rådmenn, økonomisjefer, næringssjefer og omsorgssjefer i samtlige norske og svenske kommuner. Formålet med surveyen var i utgangspunktet et annet enn denne artikkelen, men noen av spørsmålene er egnet til å belyse holdninger til og oppfatninger om snusk.

Å sammenlikne Norge og Sverige er forøvrig spesielt interessant i lys av at de to lands kommunesystem likner mye, men samtidig har viktige forskjeller, f.eks. i oppgavestruktur (ingen helsetjenester i svenske kommuner) og omfang av neo-liberale prinsipper i kommunal tjenesteyting (mer i Sverige enn i Norge).

Toneangivende kommentatorer mener at vi ikke lenger kan se på Norge som en hvit plett på et ellers fargelagt korrupsjons- og mislighetskart, og at vi står overfor betydelige utfordringer.

Figur 1 demonstrerer klart den kritiske betydningen som tillegges snusk når det gjelder befolkningens generelle tillit til svenske og norske kommuner. Respondentene ble bedt om å gradere ulike faktorer som kunne forklare hvorfor folk generelt har tillit til kommunen som institusjon, og i begge land trekkes «få eller ingen tilfeller av misligheter og korrupsjon» fram som den mest kritiske enkeltfaktoren.

Det er verdt å merke seg at klassiske demokratikanaler som valg og politiske partier ikke tillegges den samme betydningen for tilliten, spesielt ikke i Norge. Til gjengjeld tror kommunale ledere at kvalitet i tjenesteproduksjon og oppbygning av kontrollrutiner er en viktig faktor med hensyn til tillit. Dette kan muligens være uttrykk for at det har skjedd et skifte fra input til output når det gjelder kommuneinstitusjonens tillits- og legitimitetsgrunnlag.

Det i vår sammenheng aller viktigste budskapet i figur 1 er imidlertid at kommunale ledere betrakter snusk som en avgjørende og kritisk faktor for kommunens tillit. Med andre ord kan det ikke være manglende problemforståelse som ligger til grunn for gjentatte eksempler på snusk omtalt i det offentlige rom.

Fig. 1: Andel som svarer “Svært viktig” på spørsmål om hvorfor kommuner i Sverige og Norge har relativt høy tillit

Figur 2 viser hva kommunale ledere ser på som de viktigste årsakene til at snusk har fått mer oppmerksomhet. Økt mediefokus trekkes fram, spesielt i Norge, som den viktigste enkeltforklaringen. Dette kan leses som uttrykk for at snusk i seg selv ikke oppfattes som noe nytt, men at det nye først og fremst ligger i at sakene når det offentlige rom. Samtidig oppfattes også endringer i normer og moral som viktige - det indikerer en motsatt årsaksforklaring, nemlig at snusk reelt sett opptrer hyppigere som følge av moralsk forfall. Denne siste For Norges vedkommende er det også et knapt flertall som mener at selskapsorganisering, det vil si tendensen til å flytte funksjoner over i mer autonome enheter som aksjeselskaper, foretak og IKS, kan forklare snusk. Den tilsvarende tendensen er mindre i Sverige. Til slutt er det verdt å merke seg at verken delegasjon internt i kommuneorganisasjonen eller økende elitepreg i kommunepolitikken oppfattes som viktige forklaringer på snusk.

Fig. 2: Andel som svarer “ganske” og “svært viktig” på spørsmål om hva som kan forklare uheldige forhold som ulovlige investeringer, rolleblanding, misligheter og korrupsjon omtalt i media de senere år

Kommunale ledere betrakter snusk som en avgjørende og kritisk faktor for kommunens tillit.

I figur 3 har vi bedt kommunale ledere vurdere ulike tiltak som kan forebygge snusk. Også her, og spesielt i Norge, anses media å spille en viktig rolle. Hele 80 prosent av norske ledere mener at økt mediefokus og mer gravende journalistikk kan forebygge snusk. De to aller viktigste tiltakene i begge land er imidlertid noe annet, nemlig bevisstgjøring av politikere og tjenestemenn, samt bedre interne kontrollsystemer i form av f.eks. revisjon og kontrollutvalg.

Man kunne tenkt seg at mer hierarkisk styring internt i kommunen i form av mindre delegasjon og mindre bruk av selvstendige selskaper, ville framstå som viktige forbyggende tiltak. Men dette er ikke tilfellet. Det er riktignok et relativt stort mindretall i Norge som mener at mindre selskapsorganisering ville hatt en forebyggende effekt, men ellers anses verken mindre selskapsorganisering eller mindre delegasjon som aktuelle virkemidler. Dette er forøvrig godt i tråd med figur 2, hvor selskaper og delegasjon ikke ble vurdert som viktige årsaker Økt statlig kontroll eller mer detaljert lovgivning kunne også vært potensielle forebyggende tiltak i forhold til snusk. Det kunne for eksempel handlet om en forsterket fylkesmannssrolle, eller en reversering av de organisatoriske frihetsgradene kommunene fikk gjennom ny kommunelov i 1992. Men begge disse alternativene scorer lavt. Det kan tolkes som uttrykk for at kommunale ledere mener at snusk må forebygges gjennom interne og/eller lokale tiltak, og ikke gjennom rammebetingelsene for kommunesektoren.

Fig. 3: Andel som svarer “ganske” og “svært viktig” på spørsmål om hva som kan gjøres for å unngå at det skjer uheldige forhold i kommunesektoren, som ulovlige investeringer, rolleblanding, misligheter og korrupsjon

I den norske debatten om kommunestruktur har det blitt antydet at små kommuner lider under manglende administrativ profesjonalitet. I lys av dette kunne man tenke seg at å slå sammen kommuner til større enheter også ville være et forebyggende tiltak mot snusk. Men dette synspunktet oppnår liten tilslutning. Det er bare en av fem norske ledere som mener at større kommuner ville ført til mindre snusk. Her kunne man for så vidt også tenkt seg en motsatt effekt, nemlig at større kommuner med et stort og «kjølig» byråkrati legger mer til rette for snusk enn en liten kommuneadministrasjon hvor alle kjenner alle. Dette argumentet har vi imidlertid ikke mulighet til å teste med utgangspunkt i det foreliggende datasettet.

Analysen i det foregående kan opplagt gjøres mer sofistikert, for eksempel gjennom å koble data om individuelle ledere med data om kommunen. Jeg har gjort en enkel analyse av den norske delen av ledersurveyen, og sett på eventuell variasjon med hensyn til kommunestørrelse. Analysen avdekker ingen dramatisk sammenheng mellom kommunestørrelse og forestillinger om snusk, men likevel forskjeller verdt å kommentere. Når det gjelder forklaringer på at snusk forekommer (figur 2), så legger ledere i store kommuner mer vekt på medias rolle enn ledere i mindre kommuner. Motsatt tendens gjør seg gjeldende med hensyn til normer og moral, hvor ledere i mindre kommuner vektlegger dette betydelig mer enn ledere i større kommuner.

Når det gjelder forebyggende tiltak mot snusk, så er de ulike alternativene ganske jevnt fordelt på store og små kommuner. Det innebærer at bildet i figur 3 gjelder for store så vel som små kommuner. Men det er ett viktig unntak - betydningen av kommunestørrelse vurderes svært ulikt i små versus store kommuner. En betydelig andel ledere i store kommuner mener at snusk kan forebygges gjennom å slå sammen kommuner til større enheter, mens den tilsvarende andelen i små kommuner er ubetydelig. Hva som mer konkret ligger i denne forskjellen er vanskelig å ha noen klar formening om her, men det er en observasjon verdt å granske nærmere.

For Norges vedkommende er det også et knapt flertall som mener at selskapsorganisering, det vil si tendensen til å flytte funksjoner over i mer autonome enheter som aksjeselskaper, foretak og IKS, kan forklare snusk.

Utover å trekke inn kommunestørrelse som en forklarende variabel, kunne man også studert hvordan svarene fordeler seg på ulike ledergrupper, for eksempel politikere versus administratorer, eller toppledere versus virksomhetsledere. Formatet for denne artikkelen tillater verken dette eller en svært interessant analyse som, takket være den norske «kommunale organisasjonsdatabasen» er mulig på den norske delen av ledersurveyen.

Da tenker jeg på en mulig sammenheng mellom markedsprinsipper i organisering og tjenesteproduksjon, og de årsaker og forebyggende tiltak lederne rapporterer som mest aktuelle. Er det for eksempel ledere i kommuner som faktisk har mange selvstendige selskaper som også legger vekt på dette som kilde til snusk, eller er det snarere motsatt, nemlig at skepsisen til selskapsorganisering øker med manglende erfaring? I den videre analysen av materialet vil slike spørsmål måtte stå sentralt.

Jeg avslutter med en enkel oppsummering og refleksjon rundt analyseresultatene. De tre figurene gir samlet sett et bilde av to land som ikke skiller seg dramatisk fra hverandre når det gjelder betydningen av, årsakene til og forebyggende tiltak mot snusk. Svenske ledere er generelt mindre skeptiske til selskapsorganisering enn norske ledere, og de legger mindre vekt på medias rolle, men hovedbildet er felles.

Samlet sett indikerer analysen at det neppe finnes enkle og enestående virkemidler i bekjempelsen av snusk. Å vedlikeholde og styrke verdigrunnlaget for offentlig virksomhet, det som noen ganger omtales som «offentlig ethos», framstår imidlertid som det aller viktigste. Det kommer empirisk til uttrykk gjennom at nesten samtlige ledere mener at bevisstgjøring er viktig. I deler av den teoretiske litteraturen har det blitt hevdet at denne klassiske, verdibaserte kontrollformen står i et visst motsetningsforhold til den incentivbaserte formen for kontroll som følger av New Public Management. Enkelt sagt har det blitt hevdet at når man forutsetter at alle er banditter, så er det nettopp det alle blir. Men analysen i det foregående tyder ikke på at ledere oppfatter en slik spenning. Tvert i mot rangeres «bedre interne kontrollsystemer» nesten like høyt som bevisstgjøring, og en nærmere analyse viser også at de to er positivt korrelert (r2 = .42).

En betydelig andel ledere i store kommuner mener at snusk kan forebygges gjennom å slå sammen kommuner til større enheter, mens den tilsvarende andelen i små kommuner er ubetydelig.

Media spiller en viktig rolle i å avdekke og forebygge snusk, det bekreftes også i denne analysen. Men den empiriske forskningen på dette området er begrenset. En svensk case-studie (av Anders Hanberger) går i dybden på medias rolle, og viser at det er store variasjoner mellom ulike regioner og kommuner. I noen kommuner spiller media en rolle som minst er på høyde med det kommunens formelle kontrollsystem er i stand til å håndtere, mens i andre kommuner glimrer media med sitt fravær.

Man kan lett tenke seg en rekke relevante faktorer i dette henseendet. Dels handler det om at medier må være tilgjengelig lokalt, dels handler det om enkeltjournalister og deres kompetanse, interessefelt og rammebetingelser. Det er bare unntaksvis at offentlige saksdokumenter eksplisitt diskuterer medias rolle i forhold til kontroll og ansvarlighet i offentlig sektor. Trolig burde man gjøre det i større grad. Eksempelvis kan man spørre seg om pressestøtte eller utdanningstilbud innen journalistikk, når alt kommer til alt, kanskje er vel så viktig for å forebygge snusk som de mange kontrollsystemer og

DEMOCRATIC LEGITIMACY BY PERFORMANCE

Artikkelen utnytter data samlet inn i prosjektet “Democratic legitimacy by performance”, finansiert av forskningsprogrammet Demosreg, NFR. Prosjektet gjennomføres ved Universitetet i Nordland, og omfatter foruten forfatteren og prosjektlederen også Annelin Gustavsen (Nordlandsforskning) og Jon Pierre (Gøteborgs universitet/Universitetet i Nordland).