Riksrevisjonens forvaltningsrevisjoner skal bidra til å forbedre forvaltningen. På bakgrunn av en sammenligning med utvalgte deler av praksis i Storbritannia mener vi det finnes muligheter for å legge revisjonsfunn bedre til rette for læring i norsk forvaltning.

Foto: Ida Næss Wangen.

I tillegg til å kontrollere inngår det i mandatet til den norske og flere andre riksrevisjoner at forvaltningsrevisjon også skal bidra til å forbedre forvaltningen.1 Revisjoner, som ut fra risikovurderinger søker å avdekke feil og mangler og hvor «accountability» står sentralt, kan oppfattes å være innrettet utelukkende mot kontroll og i verste fall føre til straff. Dette kan på den ene siden gjøre at den som evalueres vil komme til å forsvare seg - heller enn å lære. Det gjelder i prinsippet ikke bare forvaltningsrevisjon, men alle former for resultatmåling, rapporteringsregimer og tilsyn. På den andre siden er resultatene av forvaltningsrevisjoner offentlige og komitebehandles på Stortinget, og kan bidra til et press for å justere praksis i revidert virksomhet så vel som i tilsvarende offentlige virksomheter.

Skal forvaltningsrevisjoner bidra til å bedre forvaltningen forutsettes det at forvaltningen lærer av det som står i rapportene. For å fremme slik læring kan det legges til rette på ulike måter. Vi har sammenlignet noen deler av dagens praksis i Riksrevisjonen med eksempler fra the National Audit Office (NAO), riksrevisjonen i Storbritannia, som er kjent for å legge spesielt stor vekt på læringsaspektet.2 Når vi på denne måten ser dagens praksis i Riksrevisjonen i et komparativt perspektiv, ser vi at det kan være et uutnyttet potensiale for læring i den norske praksisen.

I gjennomføringen av en revisjon kan læringsprosessen deles i tre faser: kontakt og dialog, rapportering og formidling samt oppfølging.

Både i Storbritannia og Norge er riksrevisjonen et organ som er uavhengige i forhold til landenes regjeringer. Ser vi på mulighetene for kontakt og dialog som premiss for læring, kan denne uavhengigheten i utgangspunktet redusere det uformelle og vedvarende samarbeidet som vil være viktig for læring. På den annen side finner vi betydelig dialog og involvering i begge land.

I revisjonskretser er Storbritannia godt kjent for bruk av den såkalte «Dinner Party» metoden3, som i omfattende grad involverer revidert virksomhet i revisjonsarbeidet og på den måten bidrar til gjensidig læring. «Middagsselskapet» blir arrangert etter at data er samlet inn, og inngår som del av analysen og utforming av rapporten. Betegnelsen skriver seg fra en typisk situasjon i et middagsselskap, hvor vi i samtalen med ukjente er avhengig av å formulere oss presist for å vekke interesse for det vi sier.

I tilknytning til en forvaltningsrevisjon er «middagsselskapet» arrangert som møter, med gjester både fra ansvarlig revisor og revidert virksomhet. I motsetning til et ordinært middagsselskap, er diskusjonen stramt organisert. Hensikten er å koke konklusjonene i rapporten ned til noen få viktige punkter, slik at funn og anbefalinger blir konkrete og forståelige for så vel politisk ledelse som revidert virksomhet. Metoden medvirker i tillegg til at revidert virksomhet unngår å få ubehagelige overraskelser når rapporten foreligger.

Formidlingen av revisjonsresultatene i etter-kant av rapporteringen til Stortinget skjer gjerne på initiativ fra enkeltmedarbeidere, eller etter forespørsel fra forvaltningen selv.

Også i norsk sammenheng er det betydelig dialog med reviderte virksomheter. Det er flere formelle møtepunkter i revisjonsprosessen. I tillegg kan det gjennomføres såkalte kontaktgruppemøter med revidert virksomhet, og mot slutten av forvaltningsrevisjonen kan dette ha en form som minner om «dinner party’et». Videre deltar av og til representanter fra revidert virksomhet i referansegrupper knyttet til prosjektene for å gi innspill til undersøkelsene.

Det er imidlertid stor variasjon mellom revisjonsprosjektene i hvor tett dialogen med forvaltningen er. Resultatene fra brukerundersøkelsene som Riksrevisjonen har gjennomført i reviderte virksomheter de siste tre år viser likevel at forvaltningen er godt fornøyd med dialogen som føres ved forvaltningsrevisjon.

Ser vi på rapportering og formidling er det betydelig forskjell mellom praksis i Storbritannia og Norge. NAO har i lengre tid gitt eksplisitte anbefalinger i sine rapporter, mens ordningen i 2012 ble reetablert i norsk sammenheng etter å ha blitt avviklet på midten av 1990-tallet. I begge land er praksis at det tilstrebes enighet mellom forvaltning og riksrevisjon om innholdet i faktagrunnlaget som er framkommet gjennom undersøkelsene.4 Men det samme gjelder ikke de vurderinger, konklusjoner og anbefalinger som revisjonen leder fram til.

Forskjellen mellom de to riksrevisjonene er imidlertid betydelig når det gjelder tiltak for spredning av rapporterte funn og erfaringer. En gjennomgang av årsrapportene til NAO fra 1988 til2010 viser at det over år rapporteres om et stadig større repertoar av produkter og tiltak:

  1. Utvikling av tilleggsprodukter og oppsummeringer av forvaltningsrapporter - hvor hensikten er å gjøre funn enklere tilgjengelig eller gi praktisk informasjon. Eksempler er målrettede orienteringer knyttet til spesifikke revisjonsrapporter, veiledere knyttet til tema som er belyst i flere rapporter og oppsummering av funn fra løpende rapportering.

  2. Bruk av rapporter som basis for diskusjon av funn - hvor hensikten er å bringe sammen praktikere for å dele kunnskap og stimulere til endring på bakgrunn av funn i rapporter. Eksempler er å arrangere konferanser og seminarer for bestemte målgrupper, samt å presentere funn på relevante konferanser og seminarer.

  3. Samling og tilgjengeliggjøring av eksempler på god praksis - hvor hensikten er å dele akkumulert kunnskap med relevante offentlige og private aktører. Eksempler her er en elektronisk data-base lansert i 2003 med anbefalinger og regjeringens respons knyttet til finansielle spørsmål (med data fra over 80 rapporter og 1000 anbefalinger) og utviklingen av oppslaget «Hjelp til offentlig forvaltning» på NAO’s nettsider (publisert i 2010).

  4. Utvikling av verktøykasser - hvor hensikten er, med basis i NAO’s kunnskap, å gjøre tilgjengelig praktiske verktøy for egenvurderinger i forvaltningen eller for ytterligere forvaltningsrevisjoner. Eksempler er verktøykasse for vurdering av organisatorisk effektivitet, verktøykasse for vurdering av konsulentvirksomhet og beslutningsstøtte-verktøy for utvikling av finansielle relasjoner med tredje sektor.

Det er flere eksempler på at også den norske riksrevisjonen sprer erfaringer ut over selve revisjonsrapportene. På virksomhetens hjemmeside publiseres blant annet interne standarder, metodeverk og veiledninger. Riksrevisjonens medarbeidere skriver dessuten artikler og papers til tidsskrift og konferanser nasjonalt og internasjonalt og bidrar med undervisnings- og foredragsvirksomhet, blant annet for forvaltningen, interesseorganisasjoner og andre revisjonsmiljøer. Det er et formelt strategisk mål at Riksrevisjonens medarbeidere skal være etterspurte som bidragsytere og samarbeidspartnere i fora utenfor Riksrevisjonen. Det er imidlertid ikke etablert noe formelt system for ekstern aktivitet eller oversikter som gir enkel tilgang til resultatene av denne. Formidlingen av revisjonsresultatene i etterkant av rapporteringen til Stortinget skjer gjerne på initiativ fra enkeltmedarbeidere, eller etter forespørsel fra forvaltningen selv. Samtidig er det ikke fastsatt formelle begrensninger så lenge aktiviteten er klarert internt og det som videreformidles av informasjon allerede er offentliggjort.

Ser vi til slutt på oppfølging som en fremmende faktor for læring, så er denne i hovedsak knyttet til rapportskrivingen i de to landene. Når rapporten er ferdig flyttes oppmerksomheten typisk til en ny revisjon. Det angis unntak fra dette i Storbritannia, hvor kontakt opprettholdes i tilfeller hvor deler av et program er studert mer i detalj eller hvor det har vært oppfølging over tid.

Den norske riksrevisjonen følger opp alle forvaltningsrevisjoner som er behandlet i Stortinget, og resultatene av denne oppfølgingen presenteres for Stortinget i et årlig dokument (Dokument 3:1). Videre tas tidligere rapporterte svakheter opp med relevant departement i et årlig møte, slik at Riksrevisjonen mottar informasjon om tiltak er iverksatt eller ikke. Selv om slik oppfølging er rutinemessig i norsk sammenheng så er likevel hovedbildet at den gjentakende kontakten med de reviderte virksomhetene er begrenset i begge land.

V å r konklusjon er at reetableringen av ordningen med å gianbefalinger i rapporteringen til Stortinget i 2012 er et skritt videre på veien til å oppfylle mandatet om å bidra til forbedringer i forvaltningen. Det avgjørende er likevel i hvilken grad den totale revisjonsprosessen legger til rette for en god læringssituasjon. Selv om rammebetingelsene for den norske og britiske riksrevisjonen er ulike, peker sammenligningen på felles utfordringer for læring - så vel som et potensiale for å tilrettelegge bedre for læring her hjemme.

Særlig gjelder dette tiltak for spredning av funn og erfaringer fra gjennomførte forvaltningsrevisjoner. Det er selvsagt mange hensyn som må tas på veien videre for Riksrevisjonen. Grensene mellom revisor og revidert virksomhet, som det både i Storbritannia og Norge er regler og tydelige grenser for, er en sentral avveiing. Og forvaltningen vil uansett måtte ha et selvstendig ansvar for å vurdere og å velge løsningsalternativer, uavhengig av revisjonens anbefalinger. Men flere systematiske tiltak og økt tilrettelegging av arenaer for læring kan bidra til at forvaltningen i ennå større grad gjør seg nytte av de omfattende og detaljrike undersøkelsene som Riksrevisjonen forestår.

Sluttnoter

  1. INTOSAI (2010), ISSAI 3100 Performance Audit Guidelines - Key Principles, s. 2.

  2. Systematikken i sammenligningen og informasjonen om Storbritannia er basert på Lonsdale, Jeremy og Elena Bechberger (2011): Learning in an accountability setting. I Lonsdale, Jeremy, Peter Wilkins og Tom Ling (red.): Performance Auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government. Cheltenham: Edward Elgar.

  3. Issue Analysis/Dinner Party approach (IADP™), 2003, http://www.nao.org.uk/ (lastet ned 21.8.2012).

  4. Jf. Riksrevisjonen, 2012, Retningslinjer i forvaltningsrevisjon, side 30 og NAO An introduction to the National Audit Office, www.nao.org.uk (lastet ned 29.1.2013).