Foto: Ida Næss Wangen.

Rundt mange kaffebord ved norske universiteter og høyskoler har det blitt fremsatt påstander om at «programforskningen gjør at samfunnets hensyn og interesser kommer foran hensynet til forskere og akademisk kvalitet» eller «Forsknings-rådets programmer tar ressurser vekk fra grunnforskning og sender disse til næringslivet». Men det er helt andre tendenser som gjør seg gjeldende: representasjon i forskningsrådets programstyrer henger sammen med tildelinger.

Norges forskningsråd er den viktigste enkeltaktøren i det norske forskningssystemet. Forståelse av dette organet er derfor avgjørende for å forstå hvordan Norge organiserer den nasjonale forskningspolitikken. Forskningsrådet er en mangehodet skapning som det kan være krevende å få grep om, noe som skyldes de mange oppgavene som er tillagt rådet. Forskningsrådet er på den ene siden et statlig forvaltningsorgan ettersom det har: «(…) rolla som iverksetjar av dei forskingspolitiske målsetjingane til styresmaktene».

I forlengelsen av dette ligger det en erkjennelse av hvordan det tilhører den statlige forvaltning og hvordan dets aktiviteter skal bidra til å nå overordnede politiske målsetninger. På den annen side er Forskningsrådet et faglig organ, og sentralt i dets virksomhet er vurderinger av ulike prosjektsøknaders kvalitet og relevans. Denne kvalitetsvurdering har videre en viktig sosial karakter i og med at Forskningsrådet fordeler en betydelig mengde faglig og sosial prestisje gjennom sine vedtak. Slik sett er Forskningsrådet organisert som et brytningssted for svært ulike interesser og oppfatninger om både kvalitet og relevans.

Forskningsrådet håndterer dette spennet av oppgaver og forventninger ved å organisere tildelinger av forskningsressurser igjennom programmer. Det er igjennom programmene at de ulike hensynene må balanseres og programforskningen kjennetegnes ved at programmene har en bestemt innretning og formål, og at de har sitt eget programstyre. På bakgrunn av eksterne ekspertvurderinger er det programstyrene som til syvende og sist bestemmer hvilke prosjekter som innvilges støtte.

I denne artikkelen beskriver jeg hva som kjennetegner programstyrene i Forskningsrådet og hvilke tildelingspraksiser ulike programtyper har. Den empiriske kunnskapen om dette fenomenet har tradisjonelt vært meget lav, det samme er presisjonsnivået i den forskningspolitiske debatten om forskningsrådets programstyrer. Her diskuterer jeg hvordan sammensetningen av programstyrene har innvirkning på hvem som tildeles midler fra Forskningsrådets programmer. Det er på tide å åpne den sorte boksen som programstyrene utgjør i den norske forskningspolitikken.

Presentasjon av programstyrene

Innledningsvis trengs en kategorisering av forskningsprogrammer og programstyrer. Jeg har valgt et teoretisk rammeverk på bakgrunn av de ulike forskningsprogrammenes innretning. Det teoretiske rammeverket harmonerer med Forskningsrådets interne beskrivelser av forskningsprogrammene. Sentralt i rammeverket er hvordan forskningens formål henger sammen med hvordan programstyrene organiseres.

Den rene grunnforskningen kjennetegnes ved at den er fullstendig fri for andre hensyn enn vitenskapelig kvalitet. Innenfor denne kategorien finnes den frie prosjektstøtten. Innenfor den tematiske grunnforskningen ligger rene grunnforskningsprogrammer, men hvor det overordnede temaet for programmet er bestemt på forhånd, den er dermed ikke like «fri» som den frie prosjektstøtten. Innenfor den anvendte forskningen ligger de handlingsrettede programmene, her er det ofte problemstillinger av samfunnsmessig betydning som forsøkes å besvares og forskningen er derfor meget politikknær. Innovasjonsforskningen har næringslivet og verdiskapning som hovedfokus, politiske og samfunnsmessige forhold er ikke like fremtredende.

Forskningsrådets store programmer passer imidlertid ikke inn i noen av disse kategoriene ettersom disse skal gripe over både grunnforskning og anvendt forskning. Slik sett underlegger disse programmene grunnforskningsaktiviteter til samfunnsmessige forhold. Inspirert av teori om mode-2 organisering av forskning utgjør de store programmene en egen kategori hvor samfunnsmessige hensyn styrer anvendte forskningsaktiviteter så vel som grunnforskningsaktiviteter.

Det første som er slående er hvor ulikt sammensatt de ulike programstyrene er, slik figur 1 nedenfor viser. Tallene er i prosent og henviser slik sett til det gjennomsnittlige forholdet mellom de ulike aktørgruppene i programstyrene.

Figur 1 gir en effektiv grafisk fremstilling av hvordan tyngdepunktet endrer seg fra å være forskerdominert, dette sees som andelen fra universitets- og høgskolesektoren og utlandet, til å i stadig større grad bli dominert av andre aktørgrupper, hovedsakelig aktører fra organisasjoner, departementer og annen forvaltning samt næringslivet.

Dette er ikke særlig oppsiktsvekkende all den tid programmer har forskjellige formål, og som en konsekvens er de ulikt sammensatt. Neste skritt er derfor å se hvordan tildelingsmønsteret fordeler seg. I figur 2 nedenfor fremkommer det hvilket tildelingsmønster de ulike kategoriene har. For å sikre sammenlignbarhet er tallene gitt i prosent, og henviser til hvor stor andel innenfor de ulike kategoriene som går til de ulike forskningsutførende aktørgruppene.

Fig. 1 Programstyrenes sammensetning

Fri grunnforsknings- og tematisk grunnforskningsprogrammene har et nesten identisk tildelingsmønster, disse to er kjennetegnes av store tildelinger til UH-sektoren og forskjellene mellom de to er marginale. For de øvrige kategoriene er variasjonen i tildelingsmønsteret større. Andelen tildelinger til instituttsektoren er markant høyere i innovasjonsprogrammene, de handlingsrettede og de store programmene. Videre er tildelingene til næringslivet markant høyere innenfor innovasjonsprogrammene og de store programmene, selv om denne er lav innenfor de handlingsrettede programmene.

Et forskningsprogram er ikke et forskningsprogram!

I debatten om Forskningsrådet omtales programmene ofte som relativt homogene enheter. Dette er imidlertid feil ettersom det er en helt annen dynamikk i et programstyre sammensatt utelukkende av akademikere (som er tilfellet for den frie grunnforskningen og den anvendte forskningen), enn dersom det er sammensatt av slik at flertallet av aktørene er fra næringslivet (som er tilfellet for inno-vasjonsprogrammene). Konsekvensen av tallene som fremkommer i figurene ovenfor, er at analyser av programmene i Forskningsrådet må se hen til hvordan programstyrene er sammensatt, og hvordan tildelingsmønsteret fordeler seg.

Samfunnsinteresser foran forskerinteresser?

En vanlig påstand om Forskningsrådet er at programorganiseringen gjør at forskerinteresser underordnes samfunnsinteresser, og som en konsekvens at programstyrene domineres av aktører fra samfunn og næringsliv fremfor forskere. Denne påstanden brukes som oftest om den anvendte forskningen (det vil si de handlingsrettede programmene). Imidlertid viser figuren over at forskerne innenfor denne kategorien tvert imot er i flertall.

Andelen aktører fra UH-sektoren og fra utlandet (som i all hovedsak er skandinaviske universitetsprofessorer) utgjør opp imot 60 prosent av medlemmene i programstyrene. Det er derfor forskernes som er i flertall. Begge de to grunnforskningskategoriene er fullstendig dominert av akademikere og av tildelingene går hele 80 prosent til UH-sektoren. Jeg finner ikke hold for påstanden om at forskernes interesser underordnes samfunnets interesser i mitt datamateriale, i stedet er det andre tendenser som gjør seg gjeldende.

Det er sammenheng mellom sammensetning og tildelingsmønster I analyser av forholdet mellom forskningsprogrammenes sammensetning og tildelingsmønster har jeg funnet statistisk signifikante sammenhenger som viser at forholdet mellom gruppene som sitter i programstyrene er korrelert med hvordan tildelingsmønsteret fordeler seg. Omfanget av disse funnene er ikke gjengitt her, men det er noe variasjon mellom de ulike programkategoriene. Hovedtendensen er imidlertid at andelen aktører fra en gitt sektor i programstyrene er positivt korrelert med tildelingsmønsteret til den samme institusjonskategorien. Eksempelvis er andelen aktører fra universitetene positivt korrelert med tildelinger til universitetssektoren. Denne tendensen gjør seg videre gjeldende på institusjonsnivå, noe som er oppsiktsvekkende: andelen aktører i programstyret fra de store universitetene er positivt korrelert med tildelinger til samme institusjon. Sagt enkelt: har din institusjon en person i et gitt programstyre så er det sannsynlig at din institusjon vil motta en større andel av tildelingene fra det samme programmet.

Fig. 2 Tildelingsmønster i henhold til kategori

Avslutning

Det er sammenheng mellom hvordan programstyrene er sammensatt og tildelingsmønsteret til de samme programmene. Dette faktumet avkrever spørsmålet hvilke interesser er så representert i programstyrene til Norges Forskningsråd? Som oversikten viser er det imidlertid forskerne, det vil si personer fra den norske UH-sektoren og utenlandske eksperter, som er den dominerende gruppen i programstyrene. Når jeg finner en korrelasjon mellom sammensetning og tildelingsmønster viser det at det er forskernes interesser som får gjennomslag. Dette får to direkte implikasjoner. For det første må sammensetningen av programstyrer gis betydelig oppmerksomhet som følge av deres sentrale posisjon i styringssystemet. For det andre må den forskningspolitiske debatten bygge på fakta om sammensetning og tildelingsmønstre - ikke påstander som viser seg å ikke være empirisk holdbare.

Artikkelen bygger på masteroppgaven Konsensus eller interessekamp? - Sammensetning og tildelingsmønstre i programstyrene til Norges Forskningsråd: en kvantitativ analyse av governance i norsk forskningspolitikk, levert ved Universitetet i Bergen i 2012 av forfatteren. Datamaterialet for masteroppgaven og artikkelen består av samtlige medlemmer av forskningsrådets programstyrer i perioden 2005-2011, og samtlige tildelinger som de samme programmene foretok seg i denne perioden.