Foto: Ida æss Wangen

- Det har skjedd en maktkonsentrasjon gjennom bruken av regjeringens undervalg i Stoltenberg-regjeringen, sier statsviter Kristoffer Kolltveit, som i disse dager avslutter et doktorgradsarbeid om underutvalgets rolle. Stat & Styrings Erik Lundesgaard har møtt ham.

S&S: Hva er regjeringens underutvalg?

Det er et internt utvalg som samler statsminister og lederne i koalisjonspartiene. Enkelte regjeringer har også hatt med finansministeren. Det gjelder ikke i Stoltenberg III. I Bondevik I kom finansministeren inn raskt, fordi man skjønte det var nødvendig. I Stoltenberg III tror jeg de har vært bevisste på at dette primært er en arena for partilederne. Men de økonomiske hensynene er til stede i de aller fleste saker, så jeg regner med at finansminister Sigbjørn Johnsen møter ofte.

S&S: Hvordan skjer møtene i regjeringens underutvalg?

De møtes som regel etter regjeringsmøtene, som nå er én gang i uken. Men det har også vært vanlig å treffes ved ekstraordinære hendelser. Det er blitt brukt både som arena for forhåndskonsultasjon, samt en beslutningsarena i etterkant av regjeringsmøtene.

S&S: Underutvalget et blitt karakterisert som konstitusjonelt problematisk. Hva er det egentlig som foregår?

Konstitusjonelt fattes det kun avgjørelser i departementene og hos Kongen i statsråd. Sånn sett har underutvalget og regjeringskonferansen ingen konstitusjonell forankring, men regjeringen har alltid hatt interne utvalg, og denne formen har bakgrunn i behovet for koordinering av saker som ikke finner en løsning i regjeringskollegiet.

Det er rett og slett vanskelig å bli enige med så mange statsråder. Man kommer til det punkt at noen må skjære igjennom. Mitt klare inntrykk er at det er en forståelse for at noen til slutt må ta grep. Samtidig finnes det statsråder som uttrykker fortvilelse over dette, og som uttrykker oppgitthet over at viktige beslutninger fattes på andre arenaer, noe som kan utfordre legitimiteten til beslutningene i regjeringen.

I begynnelsen av Stoltenberg II tok det tid før bruken av underutvalget gikk seg til. Det var nytt for Arbeiderpartiet å sitte i en koalisjonsregjering, det var nytt for SV å sitte i regjering og ikke minst; det var nytt med flertall. Alt dette gjorde nok noe med beslutningsprosessen.

Tidlig i Stoltenberg II hopet sakene seg opp i Underutvalget, og man ble nødt til stramme inn på rutinene. Underutvalget brukes nok nå mer for å avgjøre de aller vanskeligste sakene i regjeringen.

Regjeringens Underutvalg

- Reg jeringens underutvalg er et internt utvalg i den norske regjeringen bestående av partilederne i en koalisjonsreg jering.

- Underutvalget ble første gang opprettet under Kåre Willochs reg jering med Høyre, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti i 1983.

- Alle koalisjonsregjeringer siden Willoch har hatt et underutvalget, henholdsvis Syse (1989-90), Bondevik I (1997-01), Bondevik II (2001-05) og Stoltenberg II (2005-09).

- Det ikke uvanlig at regjeringer har ulike utvalg for å diskutere saker på tvers av departementsstrukturen for eksempel sikkerhetsutvalget.

S&S: Du har kalt utviklingen maktkonsentrasjon. Hvorfor?

Hvis altså makt forstås som evnen til å oppnå et ønsket utfall eller fatte en beslutning, og konsentrasjon betyr at denne evnen har blitt samlet på færre hender. Min påstand er at underutvalget har fått en mye mer sentral plass i regjeringen i løpet av de siste 30 årene.

Årsakene til denne utviklingen er mange. For eksempel har arbeidsmengden og antall saker i regjeringen økt, samtidig som regjeringen møtes sjeldnere. Det offentlige er involvert i mye som foregår i det norske samfunnet, og departementene må produsere enormt med grunnlag for vedtak. Med få tverrgående strukturer og svak horisontal samordning, presses stadig flere avgjørelser opp til toppen; til regjeringskonferansene og til underutvalget.

Politisering av forvaltningen med økt antall statssekretærer og politiske rådgivere er til en viss grad også uttrykk for det økte arbeidspresset i regjeringsapparatet. Men de fungerer nok primært som avlastning for statsråden i forhold til media, partiene og Stortinget. For eksempel faste statssekretærutvalg har man nå gått helt bort fra, kanskje nettopp fordi underutvalget og samordningen i regi av Schjøtt-Pedersen minsker noe av behovet.

Når jeg hevder det har skjedd en maktkonsentrasjon, så skyldes det altså et økende behov for koordinering. Det har alltid vært «noen» som har snakket sammen på bakrommet, men med underutvalget har dette blitt mye mer formalisere blant annet med egne møtepapirer som ligner de klassiske regjeringsnotatene.

S&S: Kan du si noe om hvilke saker som kommer opp i underutvalget?

Det tror jeg er de sakene som potensielt kan skape problemer for regjeringssamarbeidet. De kan både være småsaker eller hjertesaker som forvaltningsplaner, oljeboring etc. Så skjer det ofte en hestehandel: innstramming i innvandringspolitikken, men færre soldater i Sør-Afghanistan, for eksempel.

Med få tverrgående strukturer og svak horisontal samordning, presses stadig flere avg jørelser opp til toppen; til reg jerings-konferansene og til underutvalget.

S&S: Hva med spørsmål av mer finansiell art? Statsbudsjettet jo årets viktigste politiske hendelse.

Der er underutvalget helt sentralt. Men også i ett-partiregjeringer var det en indre krets som gikk på bakrommet, for det er vanskelig å bli enige når alle statsrådene bare vil ha mer penger til sitt departement. Statsråder jeg har intervjuet, mente imidlertid at det tradisjonelle statsrådsarbeidet på den årlige budsjettkonferansen var blitt mindre viktig, for det er i underutvalget statsbudsjettet besluttes. Det har til og med skjedd at regjeringskollegiet har blitt sendt hjem fra budsjettkonferansen og bare fått vedtaksprotokollen i etterkant.

S&S: Det sies at SMK i Norge er svakt sammenlignet med Regjeringskanselieet i Sverige. Kan maktkonsentrasjonen i undervalget ha noe med dette å gjøre?

Jeg usikker på hvor svakt SMK i Norge faktisk er i praksis. De har blitt styrket administrativt og politisk, samt fått en egen samordningsminister. Jeg mener SMK har en sentral rolle i det norske systemet. Når det har skjedd en maktkonsentrasjon, så skyldes det behovet for koordinering. Sakene finner ikke sin løsning på egen hånd. Noe har jo selvsagt alltid snakket sammen på bakrommet, men det har vært behov for å formalisere det. Det er trekk ved regjeringen som krever det.

Regjeringens underutvalg diskuterer både småsaker eller hjertesaker som forvaltningsplaner, oljeboring etc. Så skjer det ofte en hestehan-del: innstramming i innvandringspolitikken, men færre soldater i Sør-Afghanistan, for eksempel.

Det er først og fremst at det er en koalisjonsregjering og at det gir potensielt flere konfliktsaker. Koalisjonsregjeringer fører flere saker til regjeringsbehandling, enn et-partiregjeringer. Dessuten har dagens flertallsregjering ført til en forventning om at «dette skal vi få til». I flertallsregjeringen har beslutningsprosessen snudd. Under mindretallsregjeringen sendte man saker til regjeringen for behandling.

Nå sender regjeringen saker som presumtivt er ferdig behandlet. Derfor må regjeringsfraksjonen dras inn i beslutningsprosessen på forhånd. Møter mellom regjeringen og egen fraksjon på Stortinget er mer systematisert. De ikke-eksisterende fraksjonsnotatene sendes fra regjeringen til de rødgrønne partiene på Stortinget, og så fattes det beslutninger i regjeringskonferansen eller i underutvalget. Når saken sendes til Stortinget for behandling er den i realiteten avklart på forhånd, selv om det selvsagt finnes unntak som monstermaster og biodiesel.

S&S: Du bruker begrepet presidentialisering, og dette er en del av en internasjonale trend. Hva kan du si om dette komparativt sett?

I Europa har vi i flere land sett en tendens med profilerte og sterke statsministre som Tony Blair, Göran Persson, Anders Fogh Rasmussen; i statsvitenskapelig litteratur kalt presidentialisering. Tesen gjelder både personifisering av valgkamper, styrkeforholdet internt i partiorganisasjonene og altså endringer i regjeringsarbeidet hvor regjeringskollegiet svekkes.

En slik terminologi treffer ikke så godt i Norge. Derfor har jeg kalt det maktkonsentrasjon. Min påstand er at i en koalisjonsregjering og med den politiske kulturen i Norge, så vil ikke maktkonsentrasjo-nen bare knyttes til statsministeren, men til en indre krets; hos oss representert ved underutvalget. Jeg mener at denne prosessen kan anses som en parallell til den presidentialisering vi har sett i andre europeiske land.