- Det er behov for større utskiftning, og kanskje tid for et politisk ansatt embetsverk, skrev Erik Lundesgaard i en kronikk på NRKs nettsider 3. desember i fjor.

- Jeg fraråder Lundesgaards forslag av flere årsaker, svarte direktør Hans Christian Holte fem dager senere.

Foto: Ida Næss Wangen.

Sjeldent er et innlegg i en forvaltningspolitisk debatt blitt møtt med et så klart svar som det direktør Hans Christian Holte i Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) ga statsviter, webredaktør og kommentator Erik Lundesgaard i Stat & Styring. - Hvem skal si nei, eller stille kritiske spørsmål til statsrådene ved viktige avgjørelser hvis ledelsen i departementene bokstavelig talt er på samme parti? Det var Holtes retoriske motspørsmål til Lundesgaard i debatten mellom dem før jul i fjor. Stat & Styrings ansvarlige redaktør Jan Erik Grindheim har møtt Holte og Lundesgaard til debatt.

- Lundesgaard tar i sin kronikk utgangspunkt i en undersøkelse gjort av Difi med tittelen Hva skjer i departementene? Om utfordringer og utviklingsbehov (Rapport 2011:11), og viser til at departementene det siste tiåret har utviklet seg fra tradisjonelle byråkratier til å bli politiske sekretariater for statsrådens behov. Er det ikke da bedre, som Lundesgaard skriver, at også departementsrådene blir politisk utnevnt?

- Vi har påvist at det er en utvikling i retning av å bli et politisk sekretariat. Men vi er ikke der ennå, og vi bør søke å unngå å komme dit. Fordelen med toppembetsmenn som blir sittende når statsråden går, er blant annet at det gir grunnlag for å være et faglig korrektiv til statsrådens politiske ønsker. Når statsråden lanserer et forslag, bør hun eller han være trygg på å kjenne til alle relevante motargumenter. Et dyktig embetsverk ledet av en uavhengig departementsråd vil kunne sikre dette. Med et politisert og utskiftbart toppskikt vil det derimot være langt større risiko for at motforestillinger filtreres bort. En politisk oppnevnt departementsråd vil også være fristet til å legge snevre politiske rammer for utredningsprosessene, noe som vil være uheldig for faglig kvalitet og for tilliten til departementene som fagmiljøer.

- Hva sier du til dette Lundesgaard? Er det ikke viktig å beholde et faglig nøytralt byråkrati?

- Det er helt åpenbart at departementene har utviklet seg i retning av politiske sekretariater, og det er ikke en utvikling som har kommet av seg selv. Det er en valgt utvikling, for eksempel med utsjalting av tidligere departementsoppgaver til egne direktorater. Da er det grunn til å stille følgende spørsmål: Hva skiller departementene fra de politiske utredninger som skjer i partiorganisasjonene og partigruppene? I mine øyne, svært lite. Et av de mest særegne trekkene ved norsk politikk er hangen til å utrede alt mellom himmel og jord, og så sende forslag ut på høring. Jeg ønsker meg en politikk, et byråkrati og et samfunn som ikke er så byråkratisk, og hvor vi har politikere som virkelig skjærer igjennom og sier: Dette er min politikk. Gjennomfør det! Dessuten: Politikk og utredningsarbeid - og forskning for den sagts skyld - er gjerne preget av ideologiske føringer. Er byråkratiet virkelig faglig nøytralt? Jeg tror det er på grensen til umulig.

- I ditt svar til Lundesgaard skriver du Holte at et større politisk sjikt på toppen av embetsverket vil kunne danne et uheldig filter mellom statsråden og sakkunnskapen i embetsverket. Men er det ikke slik i flere av departementene allerede? Når de har ansatt en eller flere «politiske lærlinger» mellom statsråden og embetsverket, som tidligere statsminister Kåre Willoch har kalt departementenes statssekretærer og statsrådenes politiske rådgivere. Inkludert Statsministerens kontor utgjør disse i dag 46 statssekretærer og 21 politiske rådgivere fordelt på 18 departementer samt 113 ansatte i departementenes kommunikasjons- og presseavdelinger (se tabell). Er ikke dette et uttrykk for at forvaltningens toppledelse allerede er sterkt politisert?

- Jeg tror iallfall det kan være tid for å se nærmere på statssekretærrollen. Det økende antallet statssekretærer kan nettopp bidra til en utvikling der utredningsprosessene blir mer politisk styrt, og her kan det være grunn til å legge noen føringer for hvordan statssekretærene bør operere i forholdet mellom politikk og fag. De ansatte i departementenes kommunikasjons- og presseavdelinger er ikke politisk utnevnt, derfor er det ikke naturlig å regne med disse når man skal vurdere størrelsen på det politiske sjiktet.

- Lundesgaard?

- Økningen i antall statssekretærer, politiske rådgivere og medieråd giver er et klart uttrykk for politisering. Media- og kommunikasjonsrådgiverne er ikke politisk ansatte, men de kunne like gjerne vært, for hva de i realiteten gjør er å være politiske spin-doktorer for statsråden. De skal sørge for at statsråden tar seg godt ut for samfunnet rundt. Hvordan den politiske ledelsen skal være og settes sammen, er et politisk spørsmål det er opp til den enkelte statsråd og statsministeren å avgjøre. Det er i mine øyne ikke beslutninger byråkratiet skal beslutte i all den tid vi lever i et demokrati, hvor regjeringen utgår fra Stortinget. Dessuten viser Lysbakken-saken og hijab i politiet-saken at det i denne regjeringen er blitt uklart for ansatte i departementene hvem som fatter beslutninger. Beslutninger kan skje svært uformelt. Det har konstitusjonelle og demokratiske utfordringer. Lysbakken måtte gå av nettopp på grunn av en slik formell feil.

- Strengt formelt er en statsråd å anse som embetsmann, med de rettigheter og plikter som følger av dette. Det vil si at statsråden ved siden av å være ansvarlig for sin virksomhet i regjeringen også er ansvarlig leder av det departementet hun eller han styrer. Hvordan synes dere ledelsen av de norske departementene fungerer i forhold til denne delen av statsrådens oppgaver? Holte?

- Ledelse av departementet kan vanskelig få statsrådens primære oppmerksomhet. Til det er statsrådens utadvendte oppgaver for presserende. Derfor delegeres dette til departementsråden, men begge parter bør være seg bevisst at ansvaret i siste instans er statsrådens. Dessuten vil jo god ledelse av departementet ha betydning for kvaliteten på den bistand statsråden får.

- Lundesgaard?

- I mine øyne kan en departementsrådsstilling sammenlignes med en sjefs-/general-sekretærstilling i partiene og i stortingsgruppene. En statsråd må selvsagt ha en under seg som utfører mer administrative oppgaver. Imidlertid ser jeg ingen problemer med at også denne stillingen er politisk ansatt. På Statsministerens kontor (SMK) finnes en stabssjef eller nå statsråd Karl Eirik Schjøtt-Pedersen. Jeg undres hvordan rollefordelingen er mellom regjeringsråd og statsråd(stabssjef). Det som kom frem under 22-juli kommisjonen var at regjeringsråd Nina Frisak fremsto svært politisk, hvor hun pekte på alle andre i ansvaret for reguleringen av Grubbegaten. Det sentrale spørsmålet er imidlertid følgende: Hvor starter politikken og hvor begynner byråkratiet? I mine øyne er ikke det spørsmålet lett å svare på i dagens system.

- Lundesgaard, du har også vært opptatt av at mange politikere og byråkrater hopper mellom de to rollene med den største selvfølgelighet - er ikke dette et problem for byråkratiet når det kommer til dets krav om lojalitet, nøytralitet og faglig uavhengighet Holte?

- Jeg tror nok at de det gjelder, er ganske nøye med å håndtere slike rollebytter på en ryddig måte, men det kan likevel være problematisk fordi det utenfra uansett vil kunne oppfattes som at dette ikke tas alvorlig nok. Dette kan blant annet gå på bekostning av tilliten til embetsverkets partipolitiske nøytralitet. Det er bra at det er kommet på plass regler for bruk av karantene i slike tilfeller. Før var dette helt overlatt til god forvaltningsskikk.

- Lundesgaard?

- Karantene er selvsagt bra. Men igjen er dette et spørsmål om hvor politikken begynner og hvor den slutter. Jeg kan umulig tenke meg at for eksempel Erik Solheim klarer å svare på det. Dessuten, slike skifter må være pussig for de øvrig ansatte i departementet. Statsråd den ene dagen, byråkrat den andre? Det er ganske enkelt ikke troverdig. I tillegg har du klare politiske utnevnelser i byråkratiet. Dette er noe alle vet, men ingen snakker høyt om. De med nære relasjoner til sentrale politikere blir belønnet. Et åpenbart eksempel er utnevnelsen av Øystein Mæland som politidirektør, som ikke hadde noen politifaglig kvalifikasjoner på CV-en. Han var først og fremst en nær venn av det sittende regime.

- Det er en ting dere er enig om, og det er behovet for mer utskifting på toppen av embetsverket, for eksempel ved å innføre åremål for departementsråder. Men så legger du til Holte at dette i så fall ikke må skje på den vanlige måten med adgang til gjenoppnevning. Hvorfor ikke?

- Er det adgang til gjenoppnevning, vil vedkommende embetsmann være fristet til å være grei, spesielt når det er kort tid igjen av første åremålsperiode. Hun eller han kan for eksempel bevisst eller ubevisst velge å tone ned faglige motforestillinger mot statsrådens forslag, og det kan bli fristende å se til at departementets lovfortolkninger tøyes til å passe med statsrådens politiske linje. Men dette betyr også at åremålsperioden må være lang, for eksempel ti år, for å sikre nødvendig kontinuitet.

- Lundesgaard?

- De fleste toppstillinger i det offentlig bør være på åremål. Det gjelder alt fra departementsråd, ekspedisjonssjef, direktoratledere og ledere i NRK for den sags skyld, hvor det har vært tilfeller hvor folk blir ledere på livstid. Dagens system ødelegger noe av dynamikken i det offentlige arbeidslivet, og man får ikke nødvendigvis de til en hver tid beste på toppen. Kan man bare ha en lederstilling fem år, vil det endre dynamikken og gjøre at flere kommer til toppen. Når departementsråd Trond Fevolden i Kunnskapsdepartement kan feire 20 år i stillingen i år, er det noe grunnleggende galt med vårt demokrati.

Difi har gjennomført et prosjekt der formålet er å belyse hvilke utfordrin-ger departementene står overfor. Dette er tenkt som et bidrag til depar-tementenes vurderings-grunnlag for å prioritere utviklingstiltak i årene framover.

- Det er et spørsmål jeg gjerne vil stille dere begge til slutt, som egentlig ikke berøres i deres opprinnelige debatt, men som er knyttet til måten toppledere i norsk offentlig forvaltning ofte utnevnes. Dette skjer sjeldent gjennom åpne søknadsprosesser hvor meritokratiske kriterier legges til grunn, men ved at politikere og embetskvinner og –menn kalles til spesielle stillinger. Er dette den riktige måten å rekruttere de beste topplederne på i offentlig sektor?

- Holte?

- Dette er et dilemma. Hvis vi insisterer på åpne søknadsprosesser, må vi regne med at enkelte toppkvalifiserte kandidater unnlater å søke fordi de ikke vil tilkjennegi at de er på vei bort fra nåværende stilling og fordi de ikke vil risikere å tape konkurransen. Det kan være at dette er en pris vi bør betale for å ha stor åpenhet omkring rekrutteringsprosessene. Men hvis dette fører til at søkermassen til toppstillinger blir vesentlig svakere, så er vi nok tjent med å tillate søkere å være unntatt offentlighet. For øvrig kan det være grunn til å få større åpenhet omkring hvordan hodejegerfirmaene opererer i slike situasjoner.

- Lundesgaard?

- Jeg mener for det første at alle søkerlister til lederstillinger bør være offentlige. At folk kan reservere seg mot offentliggjøring skaper skinnprosesser, slik som ansettelsen av Thor Gjermund Eriksen som ny kringkastingssjef. Der fremsto det som han var eneste kvalifiserte søker. De andre som ble offentlig kjent var åpenbart tullesøkere. Selvsagt var det andre relevante kandidater. Folk må våge å vise at de konkurrerer, og ikke bare drive spill på bakrommet. Det er spesielt viktig i lederstillinger i offentlig sektor, som tross alt handler om

kvaliteten på vårt demokrati. Om alle spiller med åpne kort, har ingen noe å tape. Det tror jeg også vil tiltrekke seg søkere fra privat sektor. I mine øyne er det et stort behov for nytenkning i staten, fylker og kommuner når det gjelder dette spørsmålet.

TAB 1. STATSSEKRETÆRER, POLITISKE RÅDGIVERE OG KOMMUNIKASJONANSATTE I NORSKE DEPARTEMENTER 2013
DEPARTEMENTSTATS-SEKRET/ERERPOLITISKE RÅDGIVEREKOMMUNIKASJON-ANSATTE
Statsministerens kontor826
Arbeidsdepartementet217
Barne-, likestillings- og213
Finansdepartementet415
Fiskeri- og kystdepartementet116
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet215
Forsvarsdepartementet118
Helse- og omsorgs-departementet317
Justis- og beredskaps-departementet3110
Kommunal- og regionaldepartementet326
Kulturdepartementet215

Kilde:www.regjeringen.no