Foto: Privat.

Finansdepartementet foreslår nye krav til årsrapport og årsregnskap for statlige virksomheter fra 2014. Forslaget innebærer at årsrapporter og årsregnskap standardiseres. Dette skal gi bedre kvalitet og mindre

I en høring som er sendt alle departementene og Riksrevisjonen 20. desember 2012, med høringsfrist 8. april 20131, foreslår Finansdepartementet å innføre nye krav fra 2014 om en overordnet mal for inndeling av årsrapporten og en mer detaljert regulering av årsregnskapsoppstillingen. Statlige virksomheters årsrapporter og årsregnskap er i dag bare i liten grad standardisert, og varierer derfor betydelig i innhold, struktur og omfang. Endringene skal bidra til å øke kvaliteten på statlige virksomheters årsrapporter og gi departementene mulighet til å redusere omfanget på resultatrapporteringen.

Kartla store variasjoner

På oppdrag fra Finansdepartementet kartla Direktoratet for økonomistyring (DFØ) i 2010 årsrapporter, årsmeldinger og årsregnskap i et utvalg av statlige virksomheter. Kartleggingen viste at det er stor variasjon i utforming, innhold i og bruk av rapporter fra statlige virksomheter. Kartleggingen viste også at det er store variasjoner i hvordan virksomhetene presenterer sine årsregnskap, og at ikke alle virksomheter presenterer årsregnskapet som en del av årsrapporten.

I Danmark, Sverige og Finland er kravene til innholdet i årsrapporter i statsforvaltningen standardiserte og mer detaljerte enn i Norge.

Behov for standardisering

Finansdepartementet mener det er behov for å fastsette og standardisere overordnede krav til innhold, struktur og publisering av statlige årsrapporter. Målet med en standardisering er å:

  • legge bedre til rette for strategisk styring

  • forenkle arbeidet med utarbeiding av årsrapportene

  • gjøre innholdet lettere tilgjengelig for brukerne

  • gi bedre grunnlag for sammenlikninger over år og på tvers av statlige virksomheter

Siktemålet er at de nye kravene skal gjelde fra regnskapsåret 2014, hvis ikke høringen tilsier noe annet. Dette vil innebære at første rapportering etter nye krav vil skje i mars 2015.

Forslagene er en naturlig videreutvikling av regnskapsfunksjonen i statsforvaltningen, jamfør også omtale i Prop 1 S (2012-2013) Gul bok kapittel 9.5 Videreutvikling av regelverket.

Standard kontoplan for statlige virksomheter er nå fastsatt som obligatorisk fra 2014. En mer detaljert kontoplan gir langt mer - og bedre - regnskapsinformasjon enn rapporteringen til statsregnskapet etter kapittel og post alene. Dette rike tilfanget av informasjon må struktureres for å gi nytte og merverdi. Finansdepartementet ser nå på hvordan vi kan presentere regnskapsinformasjon basert på standard kontoplan for Stortinget, som et supplement til den informasjonen som gis i Meld. St. 3 i dag.

Det er hensiktsmessig å presentere informasjonen på en ensartet måte også i årsrapporteringen fra den enkelte virksomhet.

Virksomhetene skal fortsatt rapportere til statsregnskapet (og dermed til Stortinget) på kapittel og post, etter kontantprinsippet. De nye standardene innebærer ingen endring i prinsippene for regnskapsføring i staten.

Mer tilgjengelige rapporter

Årsrapport og årsregnskap er den sentrale kilden for informasjon om resultatet av aktivitetene i statlige virksomheter. Det finnes imidlertid ingen standard for årsrapporter fra statlige virksomheter. Rapportene er ofte omfangsrike, detaljerte og vanskelig tilgjengelige. Dette gjør det vanskelig for utenforstående å danne seg et inntrykk av resultatene i den enkelte statlige virksomhet, hvordan fellesskapets midler har blitt brukt og hvilke resultater virksomheten kan vise til.

Årsregnskapene i staten mangler viktig informasjon

Statlige virksomheter rapporterer som hovedregel regnskapsinformasjon til overordnet departement på kapittel og post. Dette gir en forenklet og overordnet informasjon som er egnet for Stortinget og for departementenes oppfølging av virksomheter, men som utelater verdifull styringsinformasjon for departementene.

Gjennom de siste årenes forsøk med periodiserte virksomhetsregnskaper er det etablert statlige regnskapsstandarder for virksomheter som velger å føre regnskapet etter periodiseringsprinsippet og de anbefalte statlige regnskapsstandardene (SRS). For disse virksomhetene foreligger det en standard oppstillingsmal som på en helhetlig måte presenterer virksomhetsregnskapet, og som viser sammenhengen mellom dette og bevilgningsregnskapet.

Så langt har imidlertid bare hver fjerde statlige virksomhet valgt å ta disse standardene i bruk. Det store flertallet av statlige virksomheter følger fortsatt kontantprinsippet i virksomhetsregnskapet. Det er behov for standarder også for disse virksomhetene.

Behov for større åpenhet om resultatene i staten

De nye kravene innebærer en standardisering av årsregnskapene og innholdet i årsrapportene i staten. Dette vil legge til rette for økt kvalitet og transparens i regnskaps- og resultat-informasjon fra statlige virksomheter. Kravene vil kunne gjøre regnskapene og årsrapportene mer gjenkjennelige og relevante for departementenes styring og oppfølging. I tillegg vil kravene bidra til å gi standardisert og helhetlig informasjon til bruk i virksomhetenes interne styring og kontroll, samt bedre grunnlag for sammenligninger over år og mellom statlige virksomheter.

Bedre tilbud om kompetanseutvikling

Standardiseringen vil gjøre det enklere å utvikle felles veiledningsmateriale og et mer enhetlig tilbud om kompetanseutvikling på området regnskapspresentasjon i staten.

Forslagene omfatter krav til:

  • Innhold, struktur og publisering av årsrapporter fra statlige virksomheter

  • At virksomhetens årsregnskap skal inngå som del av årsrapporten

  • At årsrapporten og årsregnskapet skal signeres av virksomhetsleder

  • Innhold i obligatoriske oppstillinger i årsregnskap på virksomhetsnivå

  • Frist for oversendelse av årsrapport med årsregnskap til departement med kopi til Riksrevisjonen

Forslag til inndeling av årsrapport

Finansdepartementet foreslår at statlige virksomheters årsrapport til departementet skal bestå av seks deler:

  1. Leders beretning

  2. Introduksjon til virksomheten og hovedtall

  3. Årets aktiviteter og resultater

  4. Styring og kontroll i virksomheten

  5. Framtidsutsikter

  6. Årsregnskap

Under punktene I-V er det ikke stilt konkrete krav til obligatorisk innhold, men det er gitt anbefalinger om innholdet. Anbefalingene er ment

som inspirasjon for departementene og virksomhetene i dialogen om hvilke detaljerte krav som bør stilles til innholdet i årsrapport fra den enkelte virksomhet.

Under punkt VI Årsregnskap er det foreslått detaljerte krav til innhold og obligatoriske oppstillinger. Det er altså lagt opp til at årsregnskapet i større grad skal standardiseres enn de øvrige delene av årsrapporten.

I tilknytning til den samlede presentasjonen av årsrapporten ber Finansdepartementet om synspunkter på om hovedregelen bør være at årsrapporten publiseres. I noen situasjoner er det imidlertid grunnlag for å unnta informasjon fra offentlighet. Finansdepartementet mener at det kan være hensiktsmessig å legge slik informasjon ut i vedlegg til årsrapporten, og ber om høringsinstansenes syn på dette.

Utdyping årsrapporten

Punkt I Leders beretning

Leders beretning skal gjøre det enklere for brukere av årsrapporten å sette seg raskt inn i hva virksomhetsledelsen mener er av vesentlig betydning, og derfor ønsker å fremheve i årsrapporten. Følgende punkter bør inngå i beretningen:

  • Vurdering av de samlede resultatene for året

  • Vurdering av ressursbruken opp mot de samlede resultatene

  • Overordnet fremstilling av viktige prioriteringene og forhold som har hatt innvirkning på oppnådde resultater

  • Virksomhetsleders signatur

At virksomhetens leder skal signere årsrapporten er med på å tydeliggjøre ansvaret for rapporteringen av resultater for året. Hvis virksomheten har et styre vil det gå fram av instruksen fra departementet om styret har et slikt ansvar at det også skal signere årsrapporten.

Punkt II Introduksjon til virksomheten og hovedtall

Det bør hvert år gis en omtale av virksomhetens tilnærming til samfunnsoppdraget (myndighet og ansvarsområde), strategi og overordnede prioriteringer, med henvisning til relevante styrende dokumenter. Omtalen innebærer en bekreftelse på stabilitet eller en bekreftelse på gjennomført endring. Følgende punkter bør inngå i årsrapporten:

  • Kort omtale av myndighet, ansvarsområde og overordnede mål for virksomheten

  • Presentasjon av virksomheten, herunder:

    • Tilknytningsform og organisasjonsstruktur

    • Årlig disponibel bevilgning og antall årsverk, gjerne for de tre siste år

  • Kort omtale av samarbeid med andre virksomheter der samarbeidet har betydning for egen eller andre virksomheters resultatoppnåelse

Faktainformasjonen gir departement og andre brukere en nyttig oversikt over de mest sentrale forholdene knyttet til virksomhetens funksjon, organisering og innretning. Samme type informasjon fra virksomhetene gjør det lettere å vurdere årsrapporter på tvers i forvaltningen og å se utvikling over år.

Punkt III Årets aktiviteter og resultater

Formålet med dette punktet er å gi brukerne en helhetlig framstilling av gjennomførte aktiviteter, oppnådde resultater og måloppnåelse på alle vesentlige områder. Redegjørelsen er også et viktig grunnlag for departementets rapportering til Stortinget.

Følgende elementer bør inngå:

  • Redegjørelse for oppnådde resultater gruppert etter overordnede mål, tjenesteområder eller strategiske satsinger. Følgende bør inngå:

    • Mål, styringsparametere og resultatmål

    • Gjennomføring av oppdrag fra departementet (prosjekter, tiltak og investeringer mv.) som belyser resultater og målnåelse

    • Hovedfunn i gjennomførte evalueringer

  • Redegjørelse for virksomhetens ressursbruk og vurdering av om denne er effektiv

  • Analyse og vurdering av resultater og/eller oppnådde effekter

  • Forklaringer til vesentlige mer- og mindreutgifter/inntekter i årsregnskapets bevilgningsoppstilling

Resultatrapporteringen skal gi et dekkende bilde av virksomhetens oppnådde resultater. Redegjørelsen bør ta utgangspunkt i de overordnede målene som departementet har fastsatt for virksomheten og konkretisert gjennom tildelingsbrevet.

Punkt IV Styring og kontroll i virksomheten

Departementet vil ha behov for en årlig oppdatert informasjon om underliggende virksomheters styrings- og støttesystemer. Styrings- og støttesystemer omfatter blant annet risikovurderinger, internkontroll, budsjett og regnskap, prosjekt- og porteføljestyring, investeringsoppfølging og evalueringer. Informasjonen skal gi departementet et grunnlag for å vurdere om virksomheten har god styring og tilfredsstillende kontroll.

Virksomheten bør hvert år gi en kort tilstandsrapportering der en gjør rede for vesentlige forhold som kan ha betydning for departementets styring og kontroll:

  • Risikovurdering og tiltak for å redusere risiko

  • Om det er avdekket vesentlige svakheter, feil og mangler i opplegget for intern kontroll

  • Utbedringstiltak som er iverksatt

  • Om internkontrollen har avdekket vesentlige svakheter, feil og mangler i kritiske prosesser og aktiviteter

  • Iverksatte tiltak for å bøte på disse manglene

  • Revisjonsmerknader og oppfølging av slike

  • Rapportering på vesentlige forhold knyttet til personalmessige forhold, likestilling, HMS/arbeidsmiljø, diskriminering og ytre miljø

I tillegg til punktene over må en også ta stilling til om det er andre vesentlige forhold ved virksomheten som må rapporteres til departementet.

Punkt V Vurdering av framtidsutsikter

Årsrapporter er i sin natur tilbakeskuende dokumenter. I styringssammenheng bør de imidlertid også ha en framtidsrettet del. Dette er nødvendig for å ivareta det læringsperspektivet som en rapportering bør ha. Et avsnitt om fremtidsutsikter vil tydeliggjøre årsrapportens plass i samspillet mellom fjorårets prestasjoner, årets krav og utviklingen framover. Årsrapporten er et sentralt dokument i departementets dialog med underliggende virksomhet om framtidige mål, prioriteringer og krav. Virksomheten skal vurdere sin evne til å oppfylle overordnede mål i et mer langsiktig perspektiv. Årsrapporten bør derfor ta opp forhold som har blitt aktuelle i løpet av året og som virksomheten mener vil ha betydning for årene som kommer. Drøftingen bør gjelde konkrete forhold i og utenfor virksomheten som vil virke inn på framtidig evne til å løse samfunnsoppdraget, gitt oppnådde resultater, dagens rammer, planlagte tiltak og prioriteringer.

Utdyping årsregnskapet

Virksomhetens årsregnskap skal inngå som del av årsrapporten, men skal også kunne leses som et selvstendig dokument. For enkelte grupper av brukere vil det være praktisk at årsregnskapet er tilgjengelig uavhengig av årsrapporten.

I dag inneholder ikke det statlige økonomiregelverket detaljerte retningslinjer eller maler for oppstilling og presentasjon av statlige virksomhetsregnskap som avlegges etter kontantprinsippet. Finansdepartementet mener at det er et behov for å etablere en obligatorisk mal for presentasjon av årsregnskap i staten som skal gjelde for alle statlige virksomheter.

Det er allerede etablert maler for virksomheter som har valgt å føre virksomhetsregnskapet i henhold til de anbefalte statlige regnskapsstandardene (SRS). Det er nå nødvendig å lage standarder også for det flertallet av virksomheter som har valgt å beholde et kontantbasert virksomhetsregnskap.

Virksomhetens årsregnskap skal etter forslaget bestå av tre hovedelementer:

  1. Ledelseskommentarer

  2. Bevilgningsoppstilling

  3. Virksomhetsregnskap

Også departementene skal utarbeide årsregnskap for egen virksomhet etter dette mønsteret. De behøver imidlertid ikke lage en egen årsrapport; de årlige budsjettproposisjonene er departementenes «årsmelding» til Stortinget.

Ledelseskommentarene til årsregnskapet skal inneholde virksomhetsleders vurderinger av vesentlige forhold ved årsregnskapet. Virksomhetsleder skal bekrefte at årsregnskapet gir et dekkende bilde av virksomheten, ut fra den aktivitet og budsjett virksomheten har hatt og ut fra det regnskapsprinsippet som er lagt til grunn. Ledelseskommentarene skal både referere til den etterfølgende bevilgningsoppstillingen og til virksomhetsregnskapet, og skal bekrefte at årsregnskapet er avlagt i henhold til gjeldende regelverk i staten. Ledelseskommentarene skal dessuten opplyse om revisjonsordningen for virksomheten - i de fleste tilfeller vil dette være Riksrevisjonen. Ledelseskommentarene skal signeres av virksomhetens leder.

Bevilgningsoppstillingen vil være mest aktuell for bruttobudsjetterte statlige virksomheter. Bevilgningsoppstillingen skal vise alle opplysninger som er rapportert til statsregnskapet etter kapittel og post, og skal omfatte både rapporterte utgifter og inntekter til bevilgningsregnskapet og beholdninger rapportert til kapitalregnskapet. Det skal i tilknytning til bevilgningsoppstillingen utarbeides enkelte standard notespesifkasjoner.

Virksomhetsregnskapet omfatter en resultat- og balanseoppstilling med noter. Malen skal i utgangspunktet benyttes av alle virksomheter som bruker kontantprinsippet i sitt internregnskap. For virksomheter som benytter SRS, vil virksomhetens resultat- og balanseoppstilling være regulert av en eksisterende regnskapsstandard (SRS 1). Sammen med virksomhetsregnskapet skal det følge en prinsippnote som beskriver regnskapsprinsipper som er lagt til grunn ved bokføringen og presentasjonen.