Illustrasjonsfoto.

Offentlig privat samarbeid (OPS) er «en offentlig tjeneste som utvikles og/eller drives av private (eller sammen med det offentlige) etter forespørsel fra det offentlige, og der risiko fordeles mellom privat og offentlig sektor.»

Slik definerte konsulentselskapet KPMG offentlig privat samarbeid (OPS) i en rapport skrevet på oppdrag av Nærings- og handelsdepartementet i 2003. Denne definisjonen og rapportens konklusjoner er fremdeles retningsgivende for hvordan offentlig privat samarbeid håndteres i Norge. Samarbeidet innebærer at staten eller kommunene definerer hvilke tjenester de ønsker og hvilken kvalitet disse skal ha, mens private aktører får ansvaret for å levere tjenestene.

Offentlig privat samarbeid brukes primært i sammenheng med utviklingen av store infrastrukturprosjekter, som veier og jernbaner, eller store investeringer i offentlige bygninger, for eksempel skoler og sykehus, hvor den private parten i samarbeidet har ansvaret for å finne den mest hensiktsmessige måten å produsere tjenesten på, skaffe kapital, gjennomføre utbyggingen og stå for langsiktig vedlikehold og drift dersom staten eller kommunene inngår en avtale om dette.

Samarbeidet reguleres gjennom den kontrakten som inngås mellom de offentlige og private aktørene, men til forskjell fra andre kontrakter for kjøp og salg av varer og tjenester mellom det offentlige og private tilbydere, ligger det i prinsippene for offentlig privat samarbeid en forutsetning om at det er en spesiell interesse for dette samarbeidet fra begge parter. I følge KPMGs rapport er det viktigste elementet i en OPS-relasjon behovet for «‘goodwill’, fleksibilitet og et høyt nivå av tillit fra begge parter.»1

Samarbeid mellom offentlige og private aktører er ikke nytt verken i Norge eller andre land hvor det finnes et privat næringsliv, men den formen som kalles offentlig privat samarbeid (OPS) har vokst frem over de siste tyve årene. I organisasjonsform ligger den et sted mellom tradisjonelle offentlige anskaffelser av varer og tjenester og full privatisering. «Partnerskap er muligens et mer dekkende ord enn samarbeid,» i følge KPMG, fordi «partnerskap i større grad understreker den gjensidige forpliktelsen og indikerer en tettere relasjon enn ordet samarbeid.»2

På engelsk heter det Public Private Partnership (PPP) og det er i Storbritannia at denne organisasjonsformen har vært mest brukt i utviklingen av offentlig sektor. I perioden 2001-2006 gikk 32.5 prosent av offentlige investeringer i Storbritannia til OPS-prosjekter, hvorav utbedringene av undergrunnen i London utgjorde hele 12.5 prosent. I europeisk sammenheng, lå Portugal som nummer to og kanaliserte i samme periode 22.8 prosent av offentlige investeringer til OPS-prosjekter, mens de øvrige landene det finnes statistikk for alle lå under 7.5 prosent.3

Sammenlignbare tall foreligger ikke for Norge, men bruken av offentlig privat samarbeid har tiltatt også her i landet siden Stortinget i 2001 vedtok å etablere tre prøveprosjekt med OPS innen vegsektoren og den første OPS-kontrakten ble tegnet i april 2003. En viss pekepinn på omfanget av bruken av OPS kan leses ut fra et søk på den offentlige anbudssiden www.doffin.no, hvor det per 8. november 2011 var 220 treff som inneholdt begrepet OPS, men bare et fåtall av disse henviste til konkrete prosjekter. OPS er i liten grad utnyttet i Norge sammenlignet med i andre land.

«OPS er en nestbesteløsning som av og til kan være tjenlig, men det er ingen vidundermedisin for økt effektivitet,» sier professor Sigbjørn Sødal ved Universitetet i Agder i dette nummeret av Stat & Styring: «Hvorvidt de samfunnsøkonomiske gevinstene med OPS overstiger kostnadene, må avgjøres i det enkelte tilfelle. Det avhenger av hvilke alternativer som finnes. Mange fordeler som ofte forbindes med OPS, kan for eksempel oppnås like godt med prosjektbasert utbygging i offentlig regi.»

Det ser likevel ut til at i de få tilfellene OPS har vært benyttet, for eksempel ved byggingen av den nye motorveien E18 mellom Grimstad og Kristiansand, så har byggingen gått fort, skjedd innenfor avtalt kostnadsnivå og vært en suksess. Det måtte til og med samferdselsminister Liv Signe Navarsete, som kommer fra et OPS-skeptisk parti, innrømme ved åpningen av denne veistrekningen 26. august 2009: «Eg er ikkje mot alternative finansieringsformer, og i dag ser me eit gledeleg døme på at dette kan vere ein måte å få store prosjekt raskt i hamn.»4

Suksessen kunne i følge konserndirektør Eirik Gjeldsvik i Backe-Gruppen vært enda større dersom det var blitt opprettet en offentlig «OPS-bank», fordi dette ville ha kunnet få ned finanskostnadene ved slike prosjekter. Som Gjeldsvik skriver i vår temadel, skyldes dette at «den norske stat og kommunene er ratet som nær risikofrie. Dersom det ble innført ordninger som reduserer finanskostnadene for bygg, som skal benyttes til samfunnsfremmende offentlige formål, ville samfunnet som helhet spart store beløp.»

OPS er likevel ingen «quick-fix,» sier skolebyråd i Oslo, Torger Ødegård til Stat & Styring, «men vi taper ingenting ved å ta det i bruk.» Konkurranse er en forutsetning for innovasjon og bedre løsninger, mener Ødegård, som også peker på at det kan være mer kostnadseffektivt enn tradisjonelle offentlige anskaffelser av varer og tjenester og full privatisering. «Oslo kommune trenger ikke å eie og drifte byggene. Typisk tegner vi 40 års leieavtaler før vi vurderer å ta over selv. Tror du utbygger vil kutte hjørnene og benytte billige løsninger for et bygg de skal eie og vedlikeholde i førti år?» spør Ødegård.

Den største fordelen er kanskje likevel at i et OPS-samarbeid blir utbygger ansvarlig ved budsjettoverskridelser og forsinkelser, noe som ser ut til å gjøre slike prosjekter mer forutsigbare og kostnadseffektive for staten og kommunene enn tradisjonelle offentlige anskaffelser. Men baksiden av denne medaljen er selvsagt at den private partneren i samarbeidet kan gå konkurs eller av andre grunner ikke klarer å oppfylle kontrakten.5 Hva er så ulempene ved denne formen for samarbeid om utviklingen av den offentlige sektor?

I følge den bredt sammensatte interesseorganisasjonen Alliansen for velferdsstaten, som blant annet består av en rekke fagforbund, er offentlig privat samarbeid en måte å privatisere offentlig sektor på «via bakveien». Alliansen er klar i sin tale: «Å slippe private selskap, som driver for profitt inn i offentlig virksomhet er som å legge et gjøkegg i et fuglerede. ‘OPS er bare en ny måte å privatisere på. Det er et tiltak for at private kapitalinteresser skal få melke de offentlige budsjetta’ Forbundsleder Jan Davidsen i Fagforbundet 17.08.04, Redaktør i Finansavisen Trygve Hegnar synes for en gangs skyld at Davidsen har et poeng. Dermed er OPS beskrevet.»6

Fagforbundets leder Jan Davidsen har utdypet dette poenget i en rapport fra forbundet publisert i februar i år, der han sier at «fordi offentlig sektor er bærebjelken i velferdsstaten er Fagforbundet opptatt av at velferdsordningene skal eies, finansieres og drives av det offentlige og være underlagt politisk styring og demokratisk kontroll.»7

At spørsmålet om å bruke mer offentlig privat samarbeid i utviklingen av offentlig sektor er et politisk valg som skiller Fremskrittspartiet og Høyre på den ene siden, og de øvrige partiene med regjeringspartiene Arbeiderpartiet, Senterpartiet og SV på den andre – med Kristelig folkeparti og Venstre et sted i mellom – viser også nedstemmingen av et forslag fra tre representanter for de førstnevnte partiene i Stortingets helse- og omsorgskomité 14. april i år: «Stortinget ber regjeringen legge til rette for at det kan etableres offentlig-private samarbeidsprosjekter (OPS) knyttet til fremtidige sykehusutbygginger. Dersom dette skulle medføre behov for lovendringer, legges dette frem for Stortinget til behandling i løpet av 2011.» Forslaget ble nedstemt med støtte fra Kristelig folkeparti.8