Foto: Jan Arve Olsen

Offentlig privat samarbeid (OPS) er en nestbesteløsning som av og til kan være tjenlig, men det er ingen vidundermedisin for økt effektivitet, sier professor Sigbjørn Sødal ved Universitetet i Agder.

S&S: Hva er offentlig privat samarbeid (OPS)?

OPS er ikke entydig definert, men forbindes vanligvis med avtaler om at en privat aktør skal bygge ut, drifte og vedlikeholde et anlegg på vegne av det offentlige i en lengre periode. Avtalene utformes med fleksibilitet, slik at den private aktøren stimuleres til effektive løsninger og overtar noe risiko som den private aktøren kan påvirke. For eksempel vil et selskap som skal stå for både utbygging og vedlikehold av en motorvei, kunne velge tekniske løsninger med høyere kvalitet for å spare vedlikeholdsutgifter. Private kan da få utnyttet kompetanse som det offentlige ikke har, og som påvirker produktiviteten positivt.

S&S: Hva er ulempene ved dette?

En ulempe er at OPS også overvelter risiko som ikke kan påvirkes. Det må den private aktøren premieres for. Transaksjonskostnadene avhenger av prosjektenes egenart, og kan bli høye. Hvorvidt de samfunnsøkonomiske gevinstene med OPS overstiger kostnadene, må avgjøres i det enkelte tilfelle. Det avhenger av hvilke alternativer som finnes. Mange fordeler som ofte forbindes med OPS, kan for eksempel oppnås like godt med prosjektbasert utbygging i offentlig regi. Men en OPS-kontrakt kan balansere incentiver opp mot risiko for den private parten der en ren offentlig gjennomføringsmodell i praksis ofte mangler slike incentiver.

S&S: Er OPS en helt ny måte å organisere utbygging, drift og vedlikehold på?

Det offentlige har til alle tider samarbeidet med private under utbygging av en del offentlig infrastruktur, men dagens OPS-ordninger er resultatet av en utvikling som startet på 1970- og 80-tallet. Jeg er ikke kjent med at det er definert terskler for privatiseringsgrad for å kalle noe et OPS-prosjekt. Internasjonalt er OPS delvis begrunnet i offentlige lånerestriksjoner. Det er en begrunnelse som er mindre relevant i norsk sammenheng.

S&S: Utbyggingen av E18 mellom Grimstad og Kristiansand fremheves ofte som en OPS-suksess. Utbyggingen gikk raskere enn for eksempel deler av E18-utbyggingen i Vestfold. Nå slåss utbyggerne av strekningen Grimstad-Kristiansand i retten om hvem som har ansvar for økonomisk tap, det offentlige slipper å ta kostnadene. På veifeltet fremstilles OPS ofte som garantert suksess. Er det virkelig det?

E18-utbyggingen med 40 km motorvei mellom Kristiansand og Grimstad ble i hvert fall svært gunstig for Norge. Det tyske utbyggingsirmaet kalkulerte med en kostnad på ca. 3.3 mrd kroner, men regningen deres ble langt høyere. Det skyldes blant annet mer krevende tunnelarbeid enn antatt. En får aldri vite hva en alternativ organisering ville ha kostet, men utbyggingen så i hvert fall ut til å skje svært raskt og effektivt. Den ledet nesten tankene tilbake til forrige gang infrastruktur på Sørlandet ble bygget ut i stor skala med tysk bistand, om en kan si det slik.

Jeg fikk tilfeldigvis være med på en litt spesiell befaring av E18-anlegget bare tre måneder før det skulle overleveres. Bussen vår

fikk hard medfart, og anleggsmaskiner måtte enkelte steder trå til for at den skulle komme frem. Det ble spøkt med slagord a la følgende: «Vi bygger veien mens De venter.» Statens vegvesens representant under befaringen ble spurt om tidsfristen virkelig kunne holde, så mye som gjensto av arbeidet: «Jeg burde ha svart nei,» sa han, «men etter å ha sett hvor velorganisert og effektivt dette arbeidet har vært drevet hittil, tror jeg de klarer det.» Han fikk rett.

En undersøkelse fra Transportøkonomisk Institutt fra 2007 (før E18-prosjektet ble avsluttet) gir ikke klart svar på om OPS i norsk sammenhent i det store og hele er en suksess. Til det er det gjennomført for få prosjekter. Selv om entreprenørselskapene krangler om regningen for E18 mellom Kristiansand og Grimstad, skal en etter mitt syn være ganske ideologisk for å hevde at ikke dette prosjektet var vellykket. En kunne kanskje ha oppnådd mye av det samme med en prosjektbasert utbygging i statlig regi, men det var ikke aktuelt. En tradisjonell utbygging ville ganske sikkert ha blitt langt mer tidkrevende, og etter alt å dømme også mer kostbar.

S&S: Du har tidligere skrevet en rapport om Kristiansand kommunes OPS-prosjekt Aquarama, som er en kombinasjon av privat badeland og offentlig svømmehall. Her har du kommet frem til at kostnadene Kristiansand kommune vil ha i forbindelse med driften av svømmehallen er svært høye og at kostnadskalkylene er svært kompliserte. Mangler kommunene den nødvendige kunnskapen for å utarbeide gode nok OPS-prosjekter som også ivaretar deres interesser?

Jeg var og er skeptisk til Aquarama, men jeg uttalte meg litt mer nyansert enn hva spørsmålet antyder. Dette er et mindre, men økonomisk mer sammensatt prosjekt enn E18-utbyggingen. I Aquarama står private for utbyggingen, mens det offentlige bidrar med tomt, en reguleringsplan som delvis kan tolkes som et økonomisk bidrag fordi utbyggingen skjer i et sentrumsområde med høy grunnrente, og årlige bidrag til driften for den offentlige bruken av deler av anlegget. Prosjektøkonomien kompliseres av flere andre forhold, for eksempel at det delvis handler om et idrettsanlegg som kunne få tippemidler under visse forutsetninger.

I slike tilfeller kan en lett ende med – slik det skjedde for Aquarama – at en kommune som har dårlig råd og bør begrense egne låneopptak, strekker arealutnyttelsen i reguleringsplanen utover det som opprinnelig var tenkt, for at lønnsomheten skal bli akseptabel for den private partneren. Informasjonsproblemer for det offentlige er en mulig kilde til ineffektivitet i slike tilfeller.

S&S: Egner OPS seg bedre innenfor noen felt enn andre, med tanke på forskjellige sektorer og hvorvidt den offentlige parten er en kommune, staten eller andre offentlige virksomheter?

OPS kan aldri bli noe mer enn en pragmatisk nest beste løsning i mangel av det ideelle. Dessuten er ikke OPS entydig definert, og det er i noen tilfeller en smakssak om noe kalles prosjektfinansiering eller OPS. Svaret på spørsmålet avhenger derfor av hvilke alternativer som er tilgjengelig. Det handler mye om politiske valg. I utgangspunktet virker det unødvendig at en søkkrik norsk stat, som er bedre i stand til å spre prosjektspesifikk risiko enn private, skal betale på avbetaling når en bygger motorveier. OPS-prosjektene i veisektoren har hittil heller ikke avfødt store tekniske nyvinninger. Jeg vil likevel karakterisere E18-prosjektet Kristiansand-Grimstad som en suksess.

Mange norske kommuner har mye gjeld, men økonomien deres blir ikke bedre av å binde opp fremtidige budsjetter i leie- og dritsforpliktelser, slik det i praksis skjer med Aquarama. På den annen side har det en verdi at OPS tilrettelegger for at politiske mål kan nås relativt raskt. Som en lokalpolitiker i Kristiansand sa det om Aquarama: «Hvis et slikt anlegg skal komme opp i min levetid, må det skje nå.» Noen kan tolke et slikt utsagn positivt, som et uttrykk for handlekraft. Andre vil tolke det negativt, som et uttrykk for at politikere er mer opptatt av å etterlate seg minnesmerker enn å bruke samfunnets ressurser effektivt.

S&S: OPS brukes ikke bare på utbyggingssiden, men også på driftssiden. Storbritannia, som gjerne betraktes som et foregangsland innenfor OPS, går langt i å bruke OPS på driftssiden. Hvilke utfordringer får dette for offentlig styring? Er det mer komplisert med OPS innenfor drift enn innenfor utbygging?

OPS-historien i Norge er for ny til at mye kan sies om styringsproblemene på driftssiden. Vi må anta at utfordringene blir større desto mindre standardiserte løsninger det er snakk om, og desto mer innvevd den offentlige og den private aktøren er i hverandre gjennom prosjektet. Krav til drift og vedlikehold av motorveier kan defineres ut i fra standarder, og bør derfor skape færre konflikter i driftsfasen enn det som ikke kan standardiseres like lett. Dette kan bli verre hvis for eksempel et unikt anlegg som Aquarama, bør omdannes eller utvides av markedsmessige årsaker. Da kan kommunen sitte som medeier, leietager, reguleringsmyndighet og potensiell investor i et mer eller mindre integrert anlegg, og gjerne med mindre oversikt over en del økonomiske forhold enn den private aktøren. En skulle tro at en klarere rolledeling var å foretrekke.

S&S: Hva skal til for at OPS blir en suksess? Er det mulig å identifisere gode suksesskriterier?

OPS har jevnt over mest for seg der det offentlige ikke har kompetanse nok til å finne de beste løsningene på egen hånd, der teknologisk utvikling kan stimuleres av et samspill med private utover ordinære kjøps- eller driftsavtaler, og der det finnes velutviklede markeder som gir konkurranse om kontraktene, og dermed senker faren for privat markedsmakt. Olje- og gassektoren er et godt eksempel. Der brukes langsiktige kontrakter som gir private aktører incentiver til effektiv drift og utvikling av ny teknologi, og det offentlige får ta del i gevinstene.

I noe internasjonal litteratur argumenteres det med at OPS gir ikke-finansielle gevinster som ikke alltid fanges opp i studier av det enkelte prosjekt. Det kan handle om at det private innslaget i seg selv virker kulturbyggende og stimulerer gjennomgående til økt kvalitet. Det gjenstår å se hvor relevante slike argumenter kan være i norsk OPS-sammenheng. Dette handler også om ideologi. Slik jeg ser det fra et faglig ståsted, er en pragmatisk tilnærming å fortrekke. OPS er en nestbesteløsning som av og til kan være tjenlig, men det er ingen vidundermedisin for økt effektivitet. Resultatet kan gjerne bli motsatt. En bør ikke undervurdere faren for høye transaksjonskostnader og andre problemer i det lange løp som følge av asymmetrisk informasjon, rollekonflikter og ineffektiv fordeling av risiko.