Public-private partnerships (PPP) blir ofte sett på som et «beste av to verdener»-alternativ til offentlig tjenesteyting og privatisering av offentlige tjenester. Men erfaringer fra USA har vist at det kan være vanskelig å utforme slike partnerskap. Resultatet er sløsing med midler og urealistiske forventninger.1

Det skriver en forskergruppe ved The Brookings Institution i USA, som har studert bruken av public-private partnerships (PPP) – offentlig privat samarbeid (OPS) – i store amerikanske infrastrukturprosjekter og sett på hvordan OPS brukes i USA sammenlignet med et utvalg av land i Europa.

Forskergruppens hovedfunn er at OPS-modellen ofte blir valgt fordi regjeringene tror at dette er en måte å finansiere store offentlige prosjekter på uten at den offentlige gjelden øker. Men i mange tilfeller skjer det motsatte: gjelden øker og derved går skattene opp eller de private aktørene taper penger og går i verste fall konkurs.

Partnerskap for offentlig-privat samarbeid må derfor settes sammen med omhu, mener forskergruppen ved The Brookings Institution, og kontraktene må baseres på fleksible nåverdiprinsipper og verdiberegningene tas med i regjeringenes budsjettbalanser. Dessuten må OPS-prosjektene implementeres i henhold til gode styringssystempraksiser.

Etterslep i vedlikehold

Som i de europeiske landene, ikke minst Norge, er det i USA et stort etterslep i vedlikeholdet av de offentlige infrastrukturene. Beregningene gjort av forskergruppen ved The Brookings Institution, viser at etterslepet i USA er kostnadsberegnet til så mye som 2.2 trillioner dollar. Med stramme budsjetter lokalt og sentralt, vil det ta mange tiår før dette kan rettes opp dersom det ikke finnes frem til bedre modeller for planlegging, gjennomføring og oppføling av investeringene i offentlig infrastruktur.

Det samme gjelder for Norge, hvor Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF) 10. mars 2010 la frem rapporten «State of the Nation», som viste at vedlikeholdsetterslepet på offentlige bygg og infrastruktur var kommet opp i 800 milliarder kroner. I Stortingets behandling av saken het det at: «Rapporten bygde på en vurdering av 11 ulike områder med verdier for totalt 4 000 mrd. kroner, og 8 av de 11 områdene hadde store etterslep på vedlikehold. Dårligst stilt var kommunale bygg, avløp, riks- og fylkesveier og jernbane. Lufthavner, avfallsbehandlingsanlegg og energianlegg ble derimot vurdert til å ha god nok tilstand.»2

Finanskrisens betydning

I motsetning til hva vi kanskje skulle tro er USA en nykommer i bruken av offentlig privat samarbeid sammenlignet med flere europeiske land; i første rekke Storbritannia, hvor dette er en svært utbredt organisasjonsform for utviklingen av offentlig sektor. Mens Storbritannia brukte 50 milliarder dollar på OPS-prosjekter for utviklingen av infrastruktur innen transportsektoren mellom 1990 og 2006, brukte USA kun 10 milliarder dollar – til tross for at den amerikanske økonomien er seks ganger så stor som den britiske.

Finanskrisen i 2007-2008 førte imidlertid til endringer i USA, hvor bruken av OPS ble femdoblet mellom 2008 og 2010. Men dette førte også til langt flere konkurser i OPS-sammenheng, og det har i dag utviklet seg en viss skepsis til å introdusere slike samarbeidsprosjekter i USA. Bildet er likevel ikke helt svart, sier Leonard Shaykin, som er arbeidende partner i selskapet LambdaStar Infrastructure Partners – et New York basert pensjonsfond som driver med målrettede investeringer i det som kalles mellommarkedet for infrastrukturutvikling i USA.3

Spesielt mange offentlige pensjonsfond har begynt å kaste sine øyne på infrastrukturinvesteringer og PPP-baserte prosjekter: ett av ti offentlige pensjonsfond har i dag slike prosjekter i sin portefølje, sier Shaykin, som mener at frykten for fremtidens økonomiske utvikling ligger bak disse endringene: «What better asset in an economic downturn and unclear future than hard real-estate assets generating current cash flow

and providing some measure of inflation protection.4

Samarbeidet mellom offentlig og privat sektor går i USA helt ned på det praktiske nivået, som for eksempel i New York hvor hver bydel har sine partnerskap for byutvikling. Selv søppelkassene, som er gullende rene, er en del av East Midtown Partnership, som er et samarbeid mellom distriktets næringsdrivende, lokale myndigheter og borgere hvis oppgave det er å gjøre East Midtown Manhattan til et godt sted å bo og arbeide. Oppgavene partnerskapet dekker er: markedsføring av bydelen, oppgradering av gatene med for eksempel 45 nyplantede trær, renovasjon ved hjelp av en egen The Clean Patrol som er på gaten syv dager i uken for å holde bydelen ren, et eget sikkerhetsteam og et program for å hjelpe bydelens hjemløse, trafikkregulering med spesiell vekt på gåendes sikkerhet, og en egen ombudsmannstjeneste. Foto: Jan Erik Grindheim.

Amerikanske tradisjoner

Selv om bruken av offentlig privat samarbeid i form av Public-Private Partnership (PPP) er et nytt og fremdeles lite brukt virkemiddel i USA, er det lange tradisjoner for samarbeid om utviklingen av offentlig infrastruktur mellom private aktører og offentlige myndigheter på statlig og føderalt nivå i USA.

Bedriftslederen David L. Seader, som blant annet sitter i USAs nasjonale råd for Public-Private Partjership,5 mener at USA har en unik historie når det kommer til samarbeid mellom offentlig og privat sektor i produksjonen av offentlige tjenester og infrastruktur: «From the earliest of colonial times to the present, the U.S. private sector has always had an active and sometimes leading role in building what we now consider public goods and services»6.

De tidligste hovedveiene som ble etablert i USA på 1700-tallet ble for eksempel finansiert ved hjelp av bompenger, og det meste av landets tidlige vannforsyningsprosjekter ble bygget og vedlikeholdt av private vannleverandører, hvorav noen fremdeles er i virksomhet. Også den store ekspansjonen mot vest sent på 1800-tallet, var drevet frem av store offentlig-private partnerskap mellom føderale myndigheter og private jernbaneselskaper, der myndighetene stilte landressurser og rettigheter til å bygge jernbanespor til disposisjon for private investorer og entreprenører som bygget selve jernbanene og skaffet materiell til å drive dem. Det samme gjaldt i urbane strøk, hvor transporttjenester ble tilbudt av private selskaper under spesielle vilkår fra lokale myndigheter.

Det amerikanske strømnettet ble også etablert på en slik måte, og er i all hovedsak fremdeles privat drevet men offentlig regulert på statsnivå i USA. Mens det på andre områder, for eksempel innen utdannelse, sosial velferd og helsetjenester, har skjedd en gradvis overtagelse fra offentlige myndigheters side av tiltak som ble satt i gang av private aktører eller frivillige organisasjoner som kunne arbeide sammen med offentlige myndigheter om dette, slik vi også kjenner det fra norsk historie.7

Den store endringen

Den store endringen i forholdet mellom privat og offentlig sektor i amerikansk historie skjedde under Den store depresjonen i 1930-årene, da private tilbydere av det vi i dag vil kalle sentrale samfunnstjenester begynte å gå konkurs og ble overtatt av offentlige myndigheter som følte et ansvar og behov for å opprettholde viktige sider av det amerikanske samfunnet.

De kanskje mest kjente eksemplene på økt offentlig inntreden i økonomien er vel likevel igangsettingen av store offentlige infrastrukturprosjekter, for eksempel byggingen av den gigantiske Hooverdemningen i nærheten av Las Vegas mellom 1931 og 1936, eller the Thriborough Bridge og Lincoln Tunnel i New York og Golden Gate Bridge i San

Fransisco, som fikk fart på økonomien igjen. Det teoretiske grunnlaget for en slik politikk kom fra den britiske økonomien John Maynard Keynes, som i boken The General Theory of Employment and Money fra 1936, argumenterte for at en offentlig stimulans av økonomien kunne sikre befolkningens kjøpekraft i dårlige tider, og derved de offentlige inntektene.8

Slik stimulans av økonomien trengte ikke bare å organiseres gjennom store offentlige infrastrukturprosjekter og etableringen av føderale organisasjoner og programmer som the Bureau of Reclamation, President Herbert Hoover’s Reconstruction Finance Corporation eller the New Deal under president Roosevelts administrasjon, det ble også satt i gang mange små tiltak i lokal regi i USA. Hovedpoenget var at offentlige myndigheter tok kontroll over utviklingen mens de private fulgte etter.

Denne kommandokontrollmentaliteten, som Seader kaller den, fortsatte inn i Den annen verdenskrig og ikke minst i utbyggingen av det amerikanske samfunnet etter krigen, da teknologiske nyvinninger gjorde nye infrastrukturprosjekter mulig og ikke minst den økende privatbilismen og veksten i offentlige transportsystemer krevde økt innsats i utbyggingen av veier, jernbanelinjer, havner og flyplasser.9

Det var først med Ronald Reagans presidentperioder på 1980-tallet at det offentliges dominans i USAs infrastrukturprogrammer ble reversert. Det skjedde etter at Reagan hadde vært i kontakt med Storbritannias statsminister Margareth Thatcher, som hadde startet et storstilt reregulerings- og privatiseringsprogram for offentlig sektor hvor samarbeid mellom offentlige og private aktører ble oppmuntret.

Denne politikken ble videreført på 1990-tallet av president Bill Clinton i USA og statsminister Tony Blair i Storbritannia, selv om de to representerte den motsatte fløy i politikken av det Reagan og Thatcher gjorde. Derved var grunnlaget lagt for en politisk konsensus rundt nyvinningen offentlig privat samarbeid, som i dag brukes over hele Europa og i USA.

Veien fremover

«The problems we face today will not be solved by governments alone. It will be in partnerships – partnerships with philantrophy, with global business, partnerships with civil society.» Det skriver USAs utenriksminister Hillary Rodham Clinton på Det amerikanske utenriksdepartementets hjemmeside, hvor hun blant annet tar til orde for at kampen mot HIV/Aids er et typisk eksempel på hvor vellykket Public-Private Partnerships tross alt har vært over store deler av verden. 10

Men det stopper ikke her for amerikanerne. 19. januar 2011 inngikk Det amerikanske helsedepartementet også en avtale om et offentlig-privat partnerskap med Kina om økt samarbeid innen helsesektoren. Ved siden av amerikanske og kinesiske myndigheter, deltar 12 amerikanske selskaper og 6 forskjellige typer av frivillige organisasjoner og interessegrupper i dette partnerskapet for å fremme et langsiktig samarbeid om forskning, utdannelse og kunnskapsutvikling samt regulering og tiltak for lettere tilgang til helsetjenester i det kinesiske samfunnet.11

Offentlig privat samarbeid er en organisasjonsform som passer den amerikanske politiske kulturen godt, men så langt har likevel USA i mindre grad enn andre land etablert slike former for samarbeid. De økonomiske utfordringene landet står overfor kan imidlertid endre denne praksisen, for som president Barack Obamas pressetalsmann Josh Earnest sa 26. august i år, så avhenger presidentens jobbplan langt på vei av økt offentlig privat samarbeid i det amerikanske samfunnet: «There is somehting that’s going to be led by the private sector, but there is a role for the government to play to support the private sector’s efforts in that regard,» sier Earnest.12 En slik politikk er det støtte for også hos republikanerne i USA.

Sluttnote

  1. Den første delen av denne artikkelen er basert på funn og data fra Eduardo Engel, Ronald Fischer og Alexander Galetovic (2011): «Public-Private Partnerships to Revamp U.S. Infrastructure.» The Hamilton Project. Discussion Paper 2011-02. Washington D.C.: The Brookings Institution.

  2. http://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Publikasjoner/Represen-tantforslag/2009-2010/dok8-200910-169/1/.

  3. For mer informasjon om dette fondet: http://www.lambdastar.com/index.php.

  4. Se PriceWaterhouseCoopers (2010): «Public-private partnerships: The US perspective». Juni 2010, s. 2.

  5. http://www.ncppp.org/AboutUs/index.shtml.

  6. David L. Seader (2002): «The United States Experience with Outsourcing, Privatization and Public-Private Partnerships». David Seader Associates, December 2002, s. 1.

  7. Se for eksempel Jan Erik Grindheim (2010): I menneskets og samfunnets tjeneste. Nasjonalforeningen for folkehelsen 1910-2010. Oslo: Universitetsforlaget.

  8. Boken kan lastes ned gratis fra http://www.marxists.org/reference/subject/econo-mics/keynes/general-theory/.

  9. David L. Seader (2002): «The United States Experience with Outsourcing, Privatization and Public-Private Partnerships». David Seader Associates, December 2002, s. 1.

  10. www.pepfar.gov/ppp/index.htm.

  11. News Release January 19, 2011: «United States and China Launch Public-Private Partnership on Healthcare». www.hhs.gov/news/press/2011pres/01/20110119a.html.

  12. Carol E. Lee (2011): «Obama’s Jobs Plan to Rely on Public-Private Partnerships.» Wall Street Journal 26. august 2011.

OFFENTLIG PRIVAT SAMARBEID I EUROPA (10 MEST UTBREDTE 1990-2006)

LandTotale investeringer (1990–2006, MM Ð)Andel offentlig (2001-2006 %)
Belgia2,1123.5
Frankrike7,6701.3
Tyskland5,6581.5
Hellas7,6005.9
Ungarn5,2947.3
Italia7,2692.5
Nederland3,3392.2
Portugal11,25422.8
Spania24,8866.9
Storbritannia112,42932.5
Kilde: Eduardo Engel, Ronald Fischer og Alexander Galetovic (2011): «Public-Private Partnerships to Revamp U.S. Infrastructure.» The Hamilton Project. Discussion Paper 2011-02. Washington D.C.: The Brookings Institution, s. 5.