Forvaltningspolitikk handler om å endre formelle strukturer, prosedyrer og personale i den offentlige forvaltningen, inkludert dens geografiske beliggenhet. Det påstår professor Jarle Trondal i en ny bok han har redigert om forholdet mellom byråkrati og geografi.

Foto: Jan Erik Grindheim

-Vi vet lite om geografiens betydning for forvaltningens virkemåte. Dersom det viser seg at geografisk lokalisering systematisk påvirker forvaltningens faktiske virkemåte, vil også denne variabelen kunne inngå som del av forvaltningspolitikken, mener Trondal.

Boken er et resultat av et forskningsprosjekt som har inkludert et bredt anlagt arbeid fra kjente norske forvaltningsforskere og masterstudenter ved Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag ved Universitetet i Agder, noe som har fått frem nye stemmer og ny og interessant empiri rundt spørsmål knyttet til flyttingen av statlige tilsyn de siste ti årene. Studiet av offentlig sektor i Norge trenger nye stemmer og nye innfallsvinkler. Bare av den grunn er dette en viktig og interessant bok for norsk offentlig forvaltning.

Men boken er også viktig fordi den viser at de dystre spådommene som ble fremsatt fra første stund da statsråd Victor Normann begynte å snakke om sine planer, er gjort til skamme. Plakater med brukne skip som gikk på grunn fordi Sjøfartsdirektoratet skulle flytte til Haugesund, eller trusselen om at luftsikkerheten ville lide dersom Luftfartstilsynet ble lagt til Bodø, viste seg like grunnløse som påstandene om at det ikke fantes fagkunnskap utenfor Oslo til å fylle opp de nødvendige stillingene i de utflyttede tilsynene:

  • Konkurransetilsynet til Bergen

  • Luftfartstilsynet til Bodø

  • Medietilsynet til Fredrikstad

  • Sjøfartsdirektoratet til Haugesund

  • Post- og teletilsynet til Lillesand

  • Petroleumstilsynet til Stavanger

  • Arbeidstilsynet til Trondheim

  • Direktoratet for beredskap og samfunnssikkerhet til Tønsberg

Det boken mangler er et perspektiv som ser utover at geografisk lokalisering er dårlig egnet som forvaltningspolitisk instrument, som er en hovedkonklusjon i boken. Dette kan nok være riktig sett fra et sentralpolitisk forvaltningsståsted, men statsråd Normann var også opptatt av å bruke utflytting av statlige tilsyn som et ledd i en regional forvaltningspolitikk som burde studeres nærmere i en oppfølger av denne boken.

Det samme kan sies om betydningen av Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) for utviklingen av norsk forvaltning og hvorvidt dette gjør betydningen av geografisk lokalisering i landets hovedstad mindre viktig. Men, som Trondal selv sier, har ikke dette vært en del av dette forskningsprosjektets mål.

S&S: Du skriver i boken at vi må utvide definisjonen av begrepet forvaltningspolitikk til å inkludere det du kaller bevisst endring av forvaltningens fysiske struktur og geografiske beliggenhet. Hva mener du med dette?

Forvaltningspolitikk omhandler all indirekte politikk som har som formål bevisst å endre politikkens «infrastruktur». Den viktigste infrastrukturen er kanskje den formelle organiseringen og bemanningen av sentraladministrasjonen. Denne delen av forvaltningspolitikken har vært relativt godt studert i litteraturen. En ofte oversett komponent er forvaltningens geografiske lokalisering. Vi vet lite om geografiens betydning for forvaltningens virkemåte. Dersom det viser seg at geografisk lokalisering systematisk påvirker forvaltningens faktiske virkemåte, vil også denne variabelen kunne inngå som del av forvaltningspolitikken. Bevisst geografisk relokalisering kan da gjennomføres for å

oppnå bestemte endringer i forvaltningens virkemåte, og i siste instans politikkens innhold.

S&S: Analysene i boken spenner over perioden 1960 til 2007. Hva er den generelle trenden i utviklingen i disse årene når det gjelder geografisk lokalisering og relokalisering av offentlige styringsorganer?

En observasjon er at storstilt geografisk relokalisering ikke har funnet sted i løpet av denne perioden. Det vi ser er geografisk flytting av enkeltinstitusjoner. Vi ser imidlertid også i noen tilfeller at nye institusjoner etableres utenfor sentraladministrasjonens geografiske kjerne (Oslo), men slike etableringer faller utenfor bokens fokus. En annen observasjon som poengteres i kapitlet til professor Harald Sætren er at begrunnelsen for geografisk relokalisering endres i løpet av perioden. Mens man på 1960-tallet koplet forvaltningens geografi til distriktspolitikk, og på 1970-tallet koplet det til en bredere regionalpolitikk, ble dette spørsmålet sett i sammenheng med forvaltningspolitikk i Tilsynsmeldingen til Victor Norman. Geografisk relokalisering ble i første rekke sett som et forvaltningspolitisk virkemiddel, men hvor andre hensyn i tillegg ble tatt inn.

S&S: Dere bygger flere av analysene i boken på arbeider av den politiske sosiologen Stein Rokkan, som var opptatt av forholdet mellom sentrum og periferi i politikken og mente at avstand er en sentral variabel i forståelsen av politikk og forvaltning i et demokrati. Hvordan behandler dere avstandsbegrepet i denne boken?

Avstand i boken er rent geografisk. Vi sammenligner statlige tilsyn som ligger i Oslo og statlige tilsyn som er lokalisert utenfor Oslo, og analyserer variasjon i faktisk virkemåte. Det avsluttende kapitlet i boken ser også på effekten av flytting over tid, og analyserer kontinuitet og endring i tilsyns faktiske virkemåte før og etter geograisk relokalisering.

S&S: Et tema som ofte tas opp i boken er forholdet mellom politisk styring og institusjonell uavhengighet. Fører endringer i den geografiske lokaliseringen av offentlige virksomheter til en endring i dette forholdet?

Nei, våre undersøkelser som er referert i boken viser ingen statistisk forskjell mellom tilsyn som er lokalisert i Oslo og de tilsyn som er lokalisert utenfor Oslo med hensyn til dette forholdet. Vi ser heller ingen endring i forholdet mellom politisk styring og institusjonell uavhengighet når vi sammenligner tilsyn før og etter flytting. Konklusjonen blir derfor at geografisk lokalisering er dårlig egnet som forvaltningspolitisk instrument. Selv om dette er en av hovedkonklusjonene, kvalifiseres denne i noen grad i boken.

S&S: «Det er langt til Oslo, men lenger til Brussel,» er et utsagn vi ofte har hørt i den norske EF/EU-debatten. Har dere sett på dette perspektivet som et ledd i arbeidet med denne boken?

Nei. Dette er en bok om norsk sentralforvaltning, om man kan si det sånn. Man kan likevel bemerke at temaet for boken er av allmenn og generell interesse. Vi ser for eksempel at norske fylker og kommuner har etablert regionale lytteposter i Brussel – såkalte Brussel-kontorer. Dette er gjennomført dels ut fra en oppfatning av at geografisk lokalisering nært EUs institusjoner er viktig.

Vi vet lite om geografiens betydning for forvaltningens virkemåte. Dersom det viser seg at geografisk lokalisering systematisk påvirker forvaltningens faktiske virkemåte, vil også denne variabelen kunne inngå som del av forvaltningspolitikken. Det sier Jarle Trondal, som har redigert boken Byråkrati og geografi, som kom på Universitetsforlaget i september 2011. Trondal er professor ved Institutt for statsvitenskap og ledelsesfag ved Universitetet i Agder og ved ARENA Senter for europaforskning ved Universitetet i Oslo. Dessuten er han tilknyttet Institutt for Statskundskap ved Københavns Universitet. Foto: Dsb i Tønsberg.

ANDEL STATSTJENESTEMENN PER 100 INNBYGGER

Oslo, Akershus4,0
Hedmark, Oppland1,5
Aust- og Vest-Agder, Rogaland1,6
Østfold, Vestfold, Buskerud, Telemark1,5
Sør- og Nord-Trøndelag3,0
Nordland, Troms, Finnmark2,9
Hordaland, Sogn- og Fjordane, Møre og Romsdal1,9
Gjennomsnitt2,8
Kilde: St. prp. nr. 1 (2002-2003)
I St. meld. Nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn (s. 70), het det at « i gjennomgangen av argumenter for og i mot utflytting er det viktig å ta hensyn til at det i valg av steder ikke står mellom lokalisering i sentrale strøk eller i distriktene. Tvert i mot er det valg mellom ulike sentrale steder, med Oslo-regionen på den ene siden med ca. 40 000 statlige arbeidsplasser og andre sentrale byer eller tett befolkede områder på den annen. I arbeidet med å finne frem til de beste lokaliseringene for tilsynene, vil imidlertid også Oslo naturlig nok bli vurdert. Statlige arbeidsplasser er i dag sterkt konsentrert om Oslo sett i forhold til de kompetansemiljøene som ligger spredt i sterke regionssentra (red. anm. kfr. tabellen). Denne tabellen inkluderer imidlertid også statlige ansatte innen ulike former for tjenesteproduksjon. Konsentrasjonen i Oslo av ansatte innen statlig forvaltning vil sannsynligvis være langt større.»