Det kommunale selvstyret lever, om ikke i beste velgående, så i hvert fall uten overhengende fare for en snarlig død. Den kommunale frihet trues likevel av økt rettighetslovgivning og svakt rettslig vern.

Formannskapsloven av 1837 danner det juridiske startskuddet for de norske kommunene og det kommunale selvstyret i Norge. Da loven trådte i kraft 1. januar 1838 ble landet inndelt i 392 formannskapsdistrikt, 355 på landet og 37 i byene. Da formannskapene ble opprettet var det med et svært begrenset antall oppgaver. Gjennom formannskapsloven ble kommunene beskyttet mot vilkårlighet fra statens side, samtidig som det muliggjorde lokalt initiativ (NOU1997:8). Staten kunne pålegge kommunene oppgaver, men dette måtte nå gjøres gjennom lovregulering. Dette innebar at kommune måtte gjennomføre de kravene staten påla dem. Men, kommunene sto fritt til også å påta seg oppgaver selv. Dette ga rom for at de valgte representantene, så fremt det var økonomisk grunnlag for det, til en viss grad kunne skape sin egen rolle i den lokale utviklingen. Slik ble det skapt et rom der kommunene kunne utvikle seg.

Juridisk innebærer den norske modellen for kommunalt selvstyre, som i andre enhetsstater, at kommunens makt var avledet av statens. Dette i motsetning til føderasjoner og konføderasjoner der statens makt i varierende grad er avledet av delstatenes makt. Dette innebærer at den kommunale friheten er gitt av staten og ikke av kommunene selv. Det spesielle med Norge, er at prinsippet om det kommunale selvstyre aldri ble nedfelt i Grunnloven, slik det er i mange andre land.

Ideen om det kommunale selvstyret står likevel sterkt. Og slik Audun Offerdal har påpekt, er det nettopp gjennom ideologien omkring det kommunale selvstyret at kommunene får sin legitimitet. Tre verdier står her sterkt; frihet, deltakelse og effektivitet. Kommunene skal ha frihet til selv å kunne prioritere mellom ulike saker, men de er også redskaper for demokratisk deltakelse. I tillegg til å skulle ivareta disse demokratiske verdiene, skal det kommunale selvstyret også fremme effektivitet i offentlig forvaltning. Bakgrunnen for dette, er tanken om at lokale representanter er bedre kjent med lokale problemer og hvordan disse skal kunne løses enn hva statens representanter er. Slik kan, i hvert fall i prinsippet, kommunal frihet sikre effektive løsninger.

Kommunenes vekst og fall?

Der både det kommunale og det statlige nivået hadde en svært begrenset oppgaveportefølje i 1837, står offentlig virksomhet for nærmere halvparten av pengebruken i Norge i dag. Dette har hatt konsekvenser for det kommunale selvstyret – eller spesielt for den kommunale friheten.

Paradoksalt nok har oppgaveveksten også betydd en reduksjon i den kommunale friheten. Dette skyldes at kommunene har blitt pålagt å produsere velferdstjenester av staten. Denne utviklingen har gjort de norske kommuner til velferdskommuner (Jacobsen 2009), men det har kostet i form av frihet. Dette skyldes at antall oppgaver har snevret inn rommet for lokale prioriteringer, men også bruken av øremerkede tilskudd.

Med inntektssystemet av 1986 ble bruken av denne typen tilskudd redusert. I stedet fikk kommunene tildelt store deler av de økonomiske midlene fra staten som såkalte rammetilskudd. Størrelsen på tildelingene regnes riktignok ut ifra en slags behovsprofil for kommunene, men endringen ga likevel kommune større rom for å prioritere mellom de ulike oppgavene.

Da Formannskapsloven trådte i kraft 1. januar 1838 ble landet inndelt i 392 formannskapsdistrikt, 355 på landet og 37 i byene. På bildet ser vi Strinda herredsstyre ved hundreårsjubileet for Formannskapsloven i 1937. Da var kvinneandelen i kommune- og herredsstyrene på landsbasis under to prosent, mens den kom opp i ni prosent i byene (Lønnå 1996). Ved årets kommunevalg var kjønnsfordelingen noe annerledes. Totalt stilte 59 505 kandidater til valg, hvorav 42 prosent var kvinner. Størst andel kvinner er det blant kandidatene i aldersgruppene 18-29 og 30-39 år, mens det blant mennene er flest over 40 år. Det viser tall fra Statistisk sentralbyrå (2011). Foto: Trondheim Byarkiv.

Individuelt selvstyre versus kommunalt selvstyre

En av hovedutfordringene mot det kommunale selvstyret i dag er den økende graden av lovfesting av rettigheter. Rettighetsfesting av individuelle innebærer at kommunene er forpliktet til å oppfylle disse rettighetene, uavhengig av eget budsjett. Som den foreløpig siste maktutredningen påpeker blir det lokale folkestyret båndlagt av rettighetslovgivningen fordi de lokale budsjettene er knappere enn det oppgavene de skal utføre tilsier (NOU 2003: 19).

Den sentrale utfordringen her er at nettopp denne rettighetslovgivningen for noen innebærer en styrking av deres mulighet til selvbestemmelse. Som utredningen konkluderer, denne typen lovgivning knytter et bånd mellom stat og individ, der det lokale folkestyret blir et hinder for de gruppene som har noe å vinne på å få sine rettigheter lovfestet.

Den kommunale fremtiden

Harald Baldersheim og Eivind Smith (2011) påpeker at det kommunale selvstyret generelt står rettslig svakt i Norge. Dette muliggjør en praksis der det kommunale selvstyre uthules fordi den statlige styringen og kontrollen er økende. Løsningen på dette problemet, er at rettsgrunnlaget for det kommunale selvstyret tydeliggjøres. De foreslår at det opprettes et organ som kan fungere som nøytral part når staten og kommunene er uenige i hvordan de statlige forvaltningseller tilsynsorganene tolker lover og forskrifter.

Foreløpig ligger det et forslag om grunnlovsfesting av det lokale folkestyret i Stortinget. Dette er likevel ikke det samme som grunnlovsfesting av det kommunale folkestyret. Vi vil dermed fremdeles være ett av de ytterst få europeiske landene som ikke har forankret det kommunale selvstyret i Grunnloven.

Referanser

Baldersheim, Harald og Evind Smith (2011): “Veikt lokalt sjølvstyre.”

Dagbladet, 7. september 2011.

Jacobsen, Dag Ingvar (2009): Perspektiver på kommune-Norge. Bergen: Fagbokforlaget.

Lønnå, Elisabeth (1996): Stolthet og kvinnekamp: Norsk kvinnesaksforenings historie fra 1913. Oslo: Gyldendal i samarbeid med Norsk kvinnesaksforening.

NOU 1997:8 Om finansiering av kommunesektoren

NOU 2003:19 Makt og demokrati