I kommende kommunestyreperiode vil ca 19 prosent av befolkningen bo i kommuner med parlamentarisk styreform. Det er behov for en grunnleggende og helhetlig gjennomgang av kommuneloven for å legge til rette for den styreform som kommuneparlamentarisme representerer.

Bjarne Øymyr

Oslo kommune har vært styrt etter en parlamentarisk styringsmodell i snart 20 år. Bergen kommune innførte parlamentarisme for 11 år siden, mens Tromsø innfører en slik ordning for kommende kommunestyreperiode. Flere fylkeskommuner har også valgt en parlamentarisk styringsmodell.

I forhold til formannskapsmodellen er den parlamentariske styringsmodellen fortsatt en ung modell og under utvikling. Modellen må utvikles i et samspill mellom de kommuner som velger denne styringsmodellen og statlige myndigheter. En forståelse av de grunnleggende endringer en slik modell innebærer og de nye rammebetingelser en slik styringsmodell gir for det politiske arbeidet, må på en tydeligere måte nedfelles i lov og forskrift.

Hvor utviklingsorientert er departementer og andre statlige styringsfunksjoner i denne sammenheng? I hvilken grad tas parlamentarismerelevante problemstillinger opp i forbindelse med endringer i kommuneloven og andre lover og forskrifter som gir rammebetingelser for arbeidet på kommunenivå?

Parlamentarisme på kommunenivå

Parlamentarisme på kommunenivå er ikke helt identisk med den parlamentarisme en kjenner på nasjonalt nivå. Det tradisjonelle skillet mellom en lovgivende og utøvende makt, er ikke like tydelig i en kommune som på et nasjonalt nivå. Kommunestyret gir ikke lover som danner rammebetingelsene for det utøvende nivå – byrådet. I forhold til parlamentarisme på nasjonalt nivå, er både bystyrets og byrådets oppgaver knyttet til det utøvende nivå.

Som kommunens øverste organ har bystyret imidlertid et entydig ansvar for å trekke opp overordnete rammebetingelser og retningslinjer for byrådets virksomhet. Bystyret skal også påse at byrådet driver sin virksomhet i henhold til lov og forskrit samt lokalt fastlagte retningslinjer og vedtak. Innenfor de fullmakter som byrådet er delegert, står byrådet politisk ansvarlig overfor bystyret hva angår iverksetting av den politikk som et flertall i bystyret stiller seg bak, og for de resultater som nås. Dersom byrådet opplever mistillit hos et flertall i bystyret, må byrådet gå av.

Også i en formannskapsmodell delegeres en rekke fullmakter fra bystyret til formannskapet. Alle partier over en viss størrelse sitter i formannskapet hvor plassene i prinsippet er fordelt i forhold til antall representanter i bystyret. Mens formannskapsmodellen kan beskrives som en konsensusmodell, kan den parlamentariske styringsmodellen oppfattes som en konfliktmodell. Det/de partier som danner flertall i bystyret, danner også byråd. Dette gir klarere linjer mellom posisjon og opposisjon. De partier som inngår i posisjonen styrer kommunen på delegert fullmakt. Fullmakten innebærer myndighet til innenfor gitte rammer, å ta hånd om kommunens løpende virksomhet. Gjennom et delegasjonsreglement fastlegger bystyret omfanget av den myndighet som delegeres til byrådet.

Med utgangspunkt i et forholdstallsprinssipp – det vil si hvor menge representanter det enkelte parti har i kommunestyret, deltar alle partier i en formannskapsstyrt kommune i det politiske arbeid i organer underlagt kommunestyret. I den parlamentariske styringsmodellen derimot foretas enten vedtakene i bystyret basert på en innstilling fra byrådet, eller så fattes vedtakene av byrådet på delegert fullmakt.

Den parlamentariske styringsmodellen vil derfor innebære betydelige endringer for det politiske arbeidet både for opposisjonen og for posisjonen. De utfordringer dette representerer må også nedfelle seg i de lover og forskrifter som regulerer de folkevalgtes arbeidsforhold.

Utfordringer

Kommuneloven representerer et lovverk som først og fremst tar utgangspunkt i formannskapsmodellen. Det er dette som er hovedmodellen for styring av norske kommuner. Noen tilpasninger i enkelte paragrafer er imidlertid foretatt for å ta høyde for at kommuner også kan styres etter en parlamentarisk modell. Det gjenstår imidlertid å ta en systematisk gjennomgang av de implikasjoner en parlamentarisk styringsmodell har for de bestemmelser som regulerer forhold i kommunesektoren. Et regelverk utarbeidet for å tjene en formannskapsmodell, passer på enkelte områder dårlig for kommuner som har innført kommuneparlamentarisme.

Når en slik systematisk gjennomgang av regelverk og bestemmelser i kommuneloven ikke allerede er foretatt, har dette nok sammenheng med den allmenne sannhet at det er den som har skoen på som kjenner hvor den trykker. Departementene som utarbeider forslagene til lover og revidering av disse, omfattes i liten grad av de samme lover. Dette kan gi en svakhet med hensyn til passform. Skreddersøm forutsetter betydelig innsikt i det området som skal reguleres. Spesielt i situasjoner som preges av at det skjer en langsom endring i den kropp/organisasjonsform som et lovverk skal regulere, vil det over tid kunne oppstå en situasjon der tidligere skreddersøm gir en dårlig passform.

Min påstand er at vi nå har kommet i en situasjon der en må stille spørsmål ved om tidligere skreddersøm – kommuneloven, fungerer i forhold til de endringer og den faktiske utvikling som har funnet sted i styringen av norske kommuner. Jeg skal belyse dette med to tema. Det ene er administrasjonssjefsfunksjonen, det andre er kontrollutvalgets adgang til alle møter i folkevalgte organer.

Administrasjonssjef

Formannskapsmodellen og kommuneloven skiller tydelig mellom de folkevalgtes funksjoner og administrasjonssjefens funksjoner. Administrasjonssjefens funksjoner er blant annet knyttet til utredning av de saker kommunen som politisk organisasjon behandler. Sakene skal være grundig og forsvarlig utredet med forankring i lov, forskrift og andre retningslinjer som er etablert for arbeidet. Denne faglige tilnærming skal være partipolitisk nøytral. Arbeidet har en faglig forankring og basert på utøvelse av faglig skjønn. I kommuneloven § 23 nr. 1 fastlegges administrasjonssjefens funksjoner slik: «Administrasjonssjefen er den øverste leder for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon, med de unntak som følger av lov, og innenfor de rammer kommunestyret eller fylkestinget fastsetter.»

I kommuner som velger en parlamentarisk styreform bortfaller ordningen med en egen administrasjonssjef (§ 19 nr. 2). I § 20 nr. 1 slås det imidlertid fast at i slike kommuner er: «Kommunerådet og fylkesrådet er den øverste ledelse for den samlede kommunale eller fylkeskommunale administrasjon, med de unntak som følger av denne lov. Kommunestyret og fylkestinget kan selv fastsette at det skal være adgang til å tildele enkeltmedlemmer av rådet ledelsesansvar på rådets vegne for deler av den kommunale eller fylkeskommunale administrasjon.»

Administrasjonssjefsfunksjonen videreføres med andre ord i en parlamentarisk styringsmodell. Funksjonen legges til byrådet som også er et folkevalgt organ. Som folkevalgt organ utøver byrådet politisk skjønn, mens byrådet i kraft av sin funksjon som administrasjonssjef skal sikre ivaretakelse av et faglig skjønn forankret i lov, forskrift og andre retningslinjer lagt på det enkelte oppgaveområde. Byrådet har jevnlig møter hvor vedtak fattes. Byrådene møtes også jevnlig uten å ha en vedtaksagenda. Når er et møte der byrådet samles, å betrakte som et møte i et folkevalgt organ underlagt de regler om åpenhet som blant annet trekkes opp i kommuneloven og offentlighetsloven, og når er slike møter å anse som møter for å ivareta byrådets funksjon som administrasjonssjef?

Skal det være en annen grensedragning mellom administrasjonssjefsfunksjonen og de folkevalgtes skjønnsutøvelse i en parlamentarisk styrt kommune, enn det som er tilfellet i formannskapsmodellen? Siden loven ikke er utdypende på dette punkt, kan det være naturlig å legge til grunn at grensedragningen mellom disse to funksjonene, er som i formannskapsmodellen.

Når deler av administrasjonssjefsfunksjonen kan delegeres til de enkelte fagbyråder, innebærer dette at byrådene må møtes jevnlig, også for å koordinere de oppgaver rådet har i kraft av å være administrasjonssjef. I det daglige vil mange av administrasjonssjefens operative funksjoner være delegert et godt stykke ut i den kommunale administrasjon. Den overordnete ledelses- og styringsfunksjonen kan ikke delegeres bort fra byrådet. Ledelse i form av samordning er essensielt for at kommunen kan levere gode tjenester på en effektiv måte.

I formannskapsmodellen er det rådmannen som administrasjonssjef som utreder og lager innstillinger i de saker som folkevalgte organer behandler. Når rådmannen avgir sin innstilling, anses sakene for å være ferdig utredet og kan settes opp på sakslisten for behandling i folkevalgte organ. Fra dette tidspunkt er sakene også i prinsippet åpne for innsyn, dersom sakens innhold ikke kommer inn under unntaksbestemmelsene i offentlighetsloven.

I en parlamentarisk styrt kommune utredes sakene i den enkelte byrådsavdeling. Den enkelte fagbyråd leder arbeidet basert på sine fullmakter og er ansvarlig for at sakene er godt opplyst og at relevante vurderinger av faglig art er foretatt. Hva og hvilke saker som skal føres opp på sakslisten for byrådet som folkevalgt organ, er en beslutning som tas av byrådet som kollegium basert på de faktiske innspill fra den enkelte fagbyråd. Dette innbærer at når den enkelte fagbyråd i for eksempel Bergen kommune sender frem forslag til saker som skal vurderes satt opp på byrådets saksliste, så er disse sakene ikke underskrevet av den enkelte fagbyråd før etter byrådskonferansen.

Byrådskonferansen er å betrakte som et saksforberedende møte. Det er først når byrådet som kollegium i konferansen har tatt stilling til saksutredningen – foretatt den nødvendige samordning av innholdet i den aktuelle sak og forslag til vedtak/innstilling opp mot en helhetlig administrativ og politisk vurdering, at utredningen med nødvendige korrigeringer blir en sak. Den føres opp på sakslisten og vil på normal måte være åpen for innsyn – jf offentlighetsloven. Før den tid kan saksutredningen ses på som et saksforberedende arbeid på linje med de forberedende diskusjoner som skjer i rådmannsfunksjonen basert på innspill fra de ulike fagsjefer.

Ny offentlighetslov og den praktisering av loven som fylkesmannen står for, understreker behovet for en klargjøring av når byrådet i møter ivaretar henholdsvis sin funksjon som folkevalgt organ og sin rolle som administrasjonssjef. En videreutvikling av den parlamentariske styringsmodellen på kommunenivå forutsetter en større grad av tydelighet fra lovgiver på dette punkt. Bergen kommune har i forbindelse med klager om innsyn fra en tredjepart, overfor fylkesmannen i Hordaland pekt på behovet for en vurdering av når byrådet er å anse som et politisk organ og når byrådet opptrer som administrasjonssjef. Siden dette forhold i begrenset grad berøres i kommuneloven, blir fylkesmannens konklusjon uten en nærmere drøfting, men med henvisning til ulike Ot. prp «at kommunerådet/ byrådet i kommuner som har valgt en parlamentarisk styreform er å regne som et folkevalgt organ.»

Konklusjonen er riktig så langt den rekker, men fylkesmannen unngår behendig å gå nærmere inn på de utfordringer en slik bastant konklusjon innebærer. Til fylkesmannens forsvar kan det anføres at fylkesmannens rolle er å vurdere om kommunens praksis er i samsvar med lov, ikke å vurdere om loven på en god måte bidrar til å regulere de forhold som vurderes, sett i lys av den styringsmodell som er valgt for oppgaveløsningen. En effektiv forvaltningsordning forutsetter en løpende diskusjon om endringer og forbedringer av prestasjoner og rammebetingelser – lover og forskrifter. Konstruktive utviklingsprosesser får en når både den som «lager skoen» (departementet) og den som «har skoen på» (kommunene) sammen kan jobbe utviklingsorientert mot endringer og presiseringer i lovverket for å gi et svar på de utfordringer som oppstår som følge av at lovverket ikke helt er tilpasset styringsmodellen – kommuneparlamentarisme.

Mens formannskapsmodellen kan beskrives som en konsensusmodell, kan den parlamentariske styringsmodellen oppfattes som en konfliktmodell. Det/de partier som danner flertall i bystyret, danner også byråd. Dette gir klarere linjer mellom posisjon og opposisjon.

Kontrollutvalget

Det er ikke bare i forhold til offentlighetsloven at dagens lovgivning utfordrer den parlamentariske styringsmodellen. I det høringsnotat som Kommunal- og regionaldepartementet i mai 2011 sendte ut vedrørende forslag til endringer i kommuneloven og enkelte andre lover og forskrifter, foretas det en presisering av kontrollutvalgets adgang til møter i folkevalgte organer – åpne så vel som lukkete.

I høringsnotatet legger departementet til grunn at selv om kommuneloven § 77 nr 7 gir kontrollutvalget hjemmel for å være til stede i lukket møte i folkevalgte organ, foreslås det ut fra pedagogiske hensyn, som departementet kaller det, å hjemle dette i kontrollutvalgsforskriften. Dette innebærer at det foreslås slik endring i forskriften § 4: «Kontrollutvalget har rett til å være til stede i lukket møte i kommunens eller fylkeskommunens folkevalgte organer. Kommunestyret eller fylkestinget kan bestemme, i forskrift eller for et enkelt møte, at kontrollutvalget ikke har rett til å være til stede i lukket møte i kommunestyret eller fylkestinget.»

Ny offentlighetslov og den praktisering av loven som fylkesmannen står for, understreker behovet for en klargjøring av når byrådet i møter ivaretar henholdsvis sin funksjon som folkevalgt organ og sin rolle som administrasjonssjef.

For kommuner styrt etter formannskapsmodellen der både posisjon og opposisjon i prinsippet er representert i alle folkevalgte organ, er kontrollutvalgets adgang til alle møter i slike organ i begrenset grad kontroversielt. I en parlamentarisk styreform derimot, blir dette noe annerledes. De presiseringer som foretas i ovenstående forslag til endring i forskriften – både i forhold til kontrollutvalgets adgang til alle møter i folkevalgte organer og i forhold til presisering av over-/ underordningsforholdet mellom kommunestyret og kontrollutvalget, er følgelig svært interessante.

For forholdet mellom kontrollutvalget og kommunestyret er det en viktig presisering at det er kommunestyret som bestemmer om kontrollutvalget har adgang til lukket møte i kommunestyret. Det en imidlertid savner, er en klargjøring av hva presiseringen i kontrollutvalgsforskriften betyr for kontrollutvalgets adgang til møter i folkevalgte organer hvor kommunen har valgt en parlamentarisk styreform.

Hva vil det innebære for den parlamentariske styreformen at kontrollutvalget gis rett til å møte på alle møter i byrådet? Hva betyr det for det grunnleggende tillitsforhold mellom bystyret som «oppdragsgiver» og byrådet som iverksetter og videreutvikler av den politikk som bystyrets flertall stiller seg bak, at oppdragsgivers kontrollorgan faktisk har adgang til alle møter i byrådet for å utøve en løpende og direkte kontrollvirksomhet?

Parlamentarisme innebærer i prinsippet flertallsstyre. For en slik styringsform – hva betyr det at bystyrets kontrollorgan – kontrollutvalget – hvor mindretallet kan være toneangivende, etter loven har adgang til alle møter i byrådet? Vil en slik adgang bidra til å undergrave de grunnleggende prinsipper i den parlamentariske styreformen – for eksempel den tillit som må være mellom bystyret som kommunens øverste organ og byrådet?

Den manglende avklaring av når byrådet er henholdsvis administrasjonssjef og folkevalgt organ, vil ytterligere forsterke en slik utvikling. De uklarheter som ligger innebygd i loven i forhold til den parlamentariske styreformen på kommunenivå, gjør det maktpåliggende å foreta en grundig gjennomgang av kommuneloven for aktivt å legge til rette for en slik styreform.

Etablering av en parlamentarisk styreform i kommunen innebærer at en også må styrke bystyrets tilsyns- og kontrollfunksjon med byrådets arbeid. De fullmakter som gis et byråd må kombineres med et tydelig opplegg for etterprøving. Kommunerevisjonen, bystyrekomiteene og kontrollutvalget har sine respektive roller i et slikt arbeid. Det har i en del sammenhenger vært argumentert for at bystyrets mindretall bør tildeles en ledende rolle i kontrollutvalget, for derved å balansere den politiske makt som legges til et byråd. I ovennevnte høringsnotat vedrørende endringer i kommuneloven konkluderer departementet med at det i forhold til en formannskapsmodell, ikke er aktuelt å lovregulere hvem som skal ha flertall i kontrollutvalget. Departementet foretar imidlertid ingen drøfting av hvordan dette bør være i en kommune som har valgt en parlamentarisk styreform.

I en parlamentarisk styrt kommune kan en avklaring på dette spørsmålet inngå som et element i det grunnlag/den avtale som legges til grunn for innføring av den parlamentariske styringsmodellen. Med utgangspunkt i at det er flertallet som er styrende for fordelingen av verv, vil det med utgangspunkt i de forhold som er gjort rede for ovenfor, ikke være unaturlig at kontrollutvalget i parlamentarisk styrte kommuner vil få en sammensetning som i stor grad korresponderer med byrådets sammensetning. En slik løsning vil være en logisk måte å forholde seg til en ordning der kontrollutvalget kan møte i alle møter i byrådet. Imidlertid trenger en ikke være spesielt spekulativt anlagt for å se at en slik løsning nødvendigvis ikke styrker egenkontrollen i kommunen.

I en parlamentarisk styrt kommune som Bergen utredes sakene i den enkelte byrådsavdeling. Den enkelte fagbyråd leder arbeidet basert på sine fullmakter og er ansvarlig for at sakene er godt opplyst og at relevante vurderinger av faglig art er foretatt. Hva og hvilke saker som skal føres opp på sakslisten for byrådet som folkevalgt organ, er en beslutning som tas av byrådet som kollegium basert på de faktiske innspill fra den enkelte fagbyråd. Foto av Bergen rådhus: Bjarne Øymyr.

Sammenligninger med parlamentarisme på nasjonalt nivå

Parlamentarisme på nasjonalt nivå representerer en styreform som har utviklet seg over tid og funnet sin form. I utviklingen av den parlamentariske styreformen på kommunenivå, har det for de kommuner som har valgt en slik styreform, vært naturlig å ta utgangspunkt i løsninger som er etablert på nasjonalt nivå. Som pekt på tidligere i denne artikkel er det ikke en en-til-en-sammenheng mellom de to parlamentarismeformene, men når en ser på den utøvende funksjon i de to styreformene – regjering og byråd – er likheten betydelig. Denne likheten har medført at en i utvikling av løsninger på kommunenivå har trukket klare analogier til hvordan regjeringsapparatet er organisert – for eksempel i form av regjeringskonferanser vs. byrådskonferanser og bruk av regjeringsnotater vs. byrådsnotater. Bergen kommune har således i utgangspunktet lagt til grunn at de samme reglene for offentlighet med videre ville gjelde for et byrådsnotat/ byrådskonferanse som for tilsvarende løsninger på nasjonalt nivå. Et av de viktige innspillene fra Oslo kommune da NOU 2003: 30 med forslag til ny offentlighetslov ble sendt ut på høring i 2004, var nettopp påpekningen av at i kommuner som hadde valgt en parlamentarisk styreform, burde et byråd i prinsippet bli håndtert på samme måte i forhold til loven som regjering og departementer.

I dagens offentlighetslov håndteres alle kommuner tilsynelatende likt ved at alle er underlagt de samme bestemmelser. Bestemmelser som på en del områder avviker fra de generelle bestemmelser som gjelder regjering og departementer. Det er ikke noe behov for en større grad av hemmelighold av opplysninger og saker i parlamentarisk styrte kommuner enn i kommuner som er styrt etter formannskapsprinsippet. Det en imidlertid bør se mer systematisk på, er de endringer i politiske arbeidsformer som skjer ved overgang fra en formannskapsmodell til en parlamentarisk styreform. I formannskapsmodellen vil grunnlaget for samarbeid mellom de partier som representerer flertallet i hovedsak skje utenfor offentligheten – i egne møter mellom partiene. I en parlamentarisk styreform hvor flere partier normalt står bak en byrådsdannelse, skjer slike avveininger og diskusjoner i stor grad i byrådet før saker utarbeides (byrådsnotater) eller før saker blir godkjent for oppføring på sakslisten (byrådskonferansen). Uavhengig av styreform er det i et politisk system behov for å føre denne type politiske diskusjoner uten å måtte ta hensyn til at pressen og andre partier skal være bisittere og få innsyn i de diskusjoner som føres. Det offentligheten har krav på, er innsyn i de vedtak som fattes, det beslutningsgrunnlag vedtakene er fattet på – og i ettertid, hva vedtaket har resultert i.

Det er ikke noe behov for en større grad av hemmelighold av opplysninger og saker i parlamentarisk styrte kommuner enn i kommuner som er styrt etter formannskapsprinsippet. Det en imidlertid bør se mer systematisk på, er de endringer i politiske arbeidsformer som skjer ved overgang fra en formannskapsmodell til en parlamentarisk styreform.

Avslutning

Når en i lov har etablert en alternativ styreform på kommunenivå, så forplikter det også til å sørge for at denne styreformen utvikles til å bli en løsning som setter kommunene i stand til på en effektiv måte å utføre sine oppgaver. I utviklingen også av denne modellen må ulike interesser og vurderinger veies opp mot hverandre.

Byrådet er et kollegium som med grunnlag i en tiltredelseserklæring styrer kommunen i det daglige og fatter vedtak på fullmakt. Byrådet ivaretar mange funksjoner. Byrådet defineres i kommuneloven som et folkevalgt organ. I tillegg er byrådet i loven tillagt administrasjonssjefens funksjoner. Normalsituasjonen er at byrådet også er en koalisjon av partier som har behov for å føre interne politiske diskusjoner for å skape avklaringer om hvordan byrådet som kollegium skal forholde seg til konkrete saker som settes på dagsorden. Byrådet opptrer følgelig i mange rolle. Roller som det viktig å holde fra hverandre.

For å sikre en ryddig og effektiv oppgaveløsning bør det i lov og forskrift foretas en systematisk grenseoppgang mellom de ulike rollene et byråd skal ivareta. En viktig forutsetning for å lykkes i dette arbeidet, er at det skapes forutsetninger for god dialog mellom de som har skoen på – kommunene, og departementet, som må forestå revisjon av kommuneloven og andre lover.

Svaret på det spørsmål som formuleres i overskriften til denne artikkel, er slik jeg vurderer det at staten v/departementet i dag ikke i tilstrekkelig grad er forberedt på å løse de utfordringer som en parlamentarisk styreform på kommunenivå representerer.