Temaet for årets SSØ-dag 27. januar 2011 er «Sammen om forbedring – hvordan få en mer effektiv statsforvaltning?». «Sammen om» kan innebære mange ting som enighet, fellesskap eller arbeidsdeling, men ordet samarbeid høres også nærliggende, skriver Åge Johnsen, professor i offentlig politikk ved Høgskolen i Oslo.

Samarbeid innebærer frivillighet og målrettet handling mellom mer eller mindre likestilte parter, og skiller seg fra samordning som innebærer at et overordnet organ styrer underordnede uten at det nødvendigvis krever at de underordnede frivillig er med på dette. Samarbeid kan foregå innen statlige virksomheter, mellom statlige virksomheter og mellom statlig virksomheter og andre deler av samfunnet som kommunesektoren, frivillig sektor og privat næringsliv. Samarbeid er et honnørord, men kan være vanskelig å få til i praksis. Det kan også tenkes at samarbeid innen statlig forvaltning for å oppnå effektivisering er vel så vanskelig som samarbeid mellom statlig forvaltning og andre ikke-statlige virksomheter.

Effektivisering er på linje med samarbeid også et slikt honnørord som mange ønsker, men som ofte er vanskelig å få til i praksis. Effektivisering – eller forbedring for å bruke et enklere ord – kan være å produsere statlige tjenester billigere eller med bedre kvalitet enn før, å oppnå mål mer treffsikkert enn før og å fordele tjenestene mer rettferdig og forutsigbart enn før. Effektivisering kan også bety å produsere noe annet enn før. Slike problemstillinger analyseres ofte med kjente begreper som kostnadseffektivitet, formålseffektivitet og allokeringseffektivitet. Effektivisering innen statlig forvaltning og tjenesteproduksjoner er selvsagt et viktig tema. Vi vet også at statlig forvaltning handler om å regulere andre deler av samfunnet. Da kan effektivisering av statsforvaltningen innebære at også samarbeid med eller samordning og styring av andre deler av samfunnet bør bli forbedret.

SSØ-dagen er først og fremst en dag for praktikere og om praksis i statsforvaltningen, og selvsagt vet praktikerne i forvaltningen at både samarbeid og forbedringer er vanskelige tema. Likevel – eller spesielt da – kan teori være nyttig. Som kjent er ingenting mer praktisk enn en (god) teori. Vi skal her se på noen teorier om nettopp samarbeid og forbedringer i (stats)forvaltningen, som kan være nyttige. Dette er teoriene om den tradisjonelle offentlige administrasjonen (TOA), den nye offentlige styringen (NOS) og den nye offentlige samstyringen (OSS). At disse teoriene er praktiske vitner organiseringen og reformene av(stats)forvaltningen de siste 100 år om.

Den tradisjonelle offentlige administrasjonen, eller den weberianske idealmodel- len for byråkrati, har preget praksis i og tenkningen om en effektiv statsforvaltning i om lag hundre år. Den nye offentlige styringen, som mange kjenner bedre som New Public Management, har nå satt sitt preg på offentlig forvaltning i 30 år. De siste 10 årene eller så har sett en ny teori om en effektiv offentlig forvaltning: den nye offentlige samstyringen. Denne teorien kan dels ses på som en utfordrer til den nye offentlige styringen og dels som en arvtaker. Den siste teorien er til forskjell fra teorien om den nye offentlige styringen mest kjent blant forskere og mindre kjent blant praktikere. Hvorvidt teoriene er gode, og hvilken av styringsformene som er best, er imidlertid åpne spørsmål både blant forskere og praktikere.

Det er ikke helt korrekt å kalle tradisjonell offentlig administrasjon, ny offentlig styring og ny offentlig samstyring for teorier. De er nok mer beskrivelser av samlinger av teorier og erfaringer i form av læresetninger for styringsformer og forvaltningsreformer. Likevel kan disse læresetningene ses som teorier for hva som er god styring som antas å føre til forbedringer. Noen av læresetningene innen hver av styringsformene kan også stå i motstrid til hverandre, men det er ikke tema for denne artikkelen. Her skal vi heller se på hva disse

styringsformene typisk sier om samarbeid og om effektivisering sett som forbedringer og fornying.

Tradisjonell offentlig administrasjon hadde sitt høydepunkt fra andre verdenskrig til 1970-tallet. Den nye offentlige styringen kom på slutten av 1970-tallet. Med årtusenskiftet kom den nye offentlige samstyringen. Disse tre paradigmene kan skjematisk sies å ha forskjellig teorigrunnlag, foretrukket statsform, styringsfokus, praktisk hovedvekt, typisk styringsform, grunnleggende systemforståelse og verdigrunnlag. I praksis, derimot, vil en offentlig sektor bruke blandinger av to eller alle tre paradigmene. Poenget er at de tre paradigmene har noe ulik oppfatning av og typisk form for sine samarbeidsformer og forbedringer.

I tradisjonell offentlig administrasjon var omgivelsene typisk stabil (bortsett fra kriger og økonomiske kriser), befolkningen var forholdsvis homogen, velferdsstatens profesjoner definerte behovene, staten og andre store produsenter leverte varene og tjenestene gjennom offentlige og private hierarker hvor de offentlige tjenestemen- nene var sentrale aktører. Offentlig sektor var opptatt av offentlige, kollektive goder. Innovasjonene var store og nasjonale, for eksempel utvikling av universelle velferdsgoder som barnetrygden, folketryg- den og allmenn folkeskole. Dette ga raskt store og synlige forbedringer. Politikerrollen var beslutningstaking og regelstyring til et iverksettende, nøytralt og lojalt embetsverk. Dersom embetsmennene hadde private meninger på tvers av den politiske meningen, «ofret» embetsmennene som martyrer seg for det felles beste. Befolkningens rolle var å være klienter i velferdsstaten. For mange i samfunnet ble forbedringene under denne styringsformen en velsignelse, om enn ikke den byråkratiske styringsformen alltid ble ansett slik.

Sett fra tradisjonell offentlig administrasjon kan den nye offentlige styringen for mange fortone seg som en trussel på flere måter. Fra stabile omgivelser ble mange forhold omskiftelige for eksempel gjennom konkurranseutsetting. Befolkningen var kanskje i store trekk den samme (noe innvandring hadde det blitt), men nå skulle indi- videne mer fram heller enn massene. Markedene skulle brukes mer til å kanalisere og utvikle behov, og forvaltningen skulle bli mer brukerorientert. Fokuset skiftet fra store, nye allmenne mulige velferdsreformer som 6-timers dag og likelønn, til prosessinnovasjoner i styring og ledelse som rammestyring, fristilling, bestiller–utfører-organisering og fritt brukervalg. Mange av reformene i offentlig sektor handlet om å konstruere organisasjoner der det før var forvaltning. Johan P. Olsen skrev i 1998 at offentlig styring skjedde i en institusjonsforvirret tid der det var uklart for mange hva offentlige virksomheter skulle gjøre og hvordan de dermed burde organiseres. Desentralisering, fristilling, mål- og resultatstyring, bru- kerorientering, konkurranseutsetting, evaluering og harmonisering av regnskapsstandarder var noen stikkord. Politikerne skulle i større grad være bestillere av tjenester, og de offentlige ledernes rolle skulle være omstille forvaltningen til organisasjoner med tydeligere identitet, klarere hierarki og bedre rasjonalitet for å sikre mer effektiv drift og gode konkurranseforhold. Befolkningen skulle myndiggjøres ved å ta en mer aktiv brukerrolle heller enn en å ha passiv klientrolle. For mange som så byråkratiet som truende for fortsatte forbedringer og innovasjoner ble den nye offentlige styringen (likevel) en mulighet. Det ble mer deregulering, åpenhet og valgfrihet.

I den nye offentlige samstyringen blir omgivelsene ansett som å være i løpende forandring, befolkningen sammensatt, og behovene komplekse, omskiftelige og risikoutsatte. Fokuset på prosessinnovasjoner fra den offentlige styringen opprettholdes, men i tillegg kommer administrative styringsinnovasjoner. De offentlige strategiene blir utformet i samstyring med sivilsamfunn og næringsliv i nettverk av samarbeidspartnere på ulike nivå lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Forbedringene og innovasjonene skal øke den offentlige verdi- skapingen, fornyingen skjer både sentralt og lokalt, og forsøker både radikale og løpende forbedringer i førstelinjetjenestene.

Politikere skal være tydeligere ledere og fortolkere av ulike behov og muligheter i samfunnet. Offentlige ledere skal være strategiske utforskere av hva som gir økt offentlig verdiskaping, og prøve ut og forankre innovasjonene i det politiske lederskapet gjerne på en djerv måte og i samproduksjon med klienter, brukere og samarbeidspartnere. I tillegg til de typiske styringsverktøyene i den nye offentlige styringen er nettverk og offentlig–privat samarbeid aktuelt.

Den nye offentlige samstyringen har imidlertid gjenoppdaget behovet for en sterk – om ikke alltid stor – stat. Også sett fra den nye offentlige samstyringen kan dermed den nye offentlige styringen ses som en trussel fordi fragmenteringen som dels kom med denne forrige styringsformen, og i noen land svekkelsen av offentlig sektor, reduserer en slik sterk offentlig sentralmakt som er nødvendig i denne nyeste styringsformen for å kunne samarbeide aktivt med mange andre.

Forbedring og fornyelse i offentlig forvaltning er ikke noe nytt fenomen, og er heller ikke reservert kun enkelte av de tre styringsformene. Enkelt sagt kan vi si at lærdommen i den gamle offentlige styringen var at de offentlige byråkratene måtte stå sammen mot andre og særlig aktører i privat sektor for at offentlig forvaltning skulle være effektiv. Ellers kunne korrupsjon og politisk myndighetsmisbruk bli utbredt. Den nye offentlige styringen kan tolkes slik at offentlig sektor måtte samordnes mer med privat sektor for at den offentlige forvaltningen skulle være effektiv. Ellers kunne sendrektighet og sløsing, spesielt i offentlig sektor, bli utbredt. Den nye offentlige samstyringen kan sies å kombinere lærdommen både fra den tradisjonelle offentlige administrasjonen om å stå sammen, og lærdommen fra den nye offentlige styringen om samordning. I tillegg innebærer den nye offentlige samstyringen et budskap om at offentlig forvaltning må samarbeide internt så vel som med frivillige organisasjoner og næringsliv for å kunne forbedre samfunnet.

Tenkningen og praksis innen offentlig styring i Norge synes fremdeles å bevege seg i retning av ny offentlig styring og kanskje også ny offentlig samstyring. Dette kan bety at utfordringene for praktikere som ønsker å effektivisere statsforvaltningen blir enda mer sammensatte enn de har vært tidligere. Dersom noen syntes omstillingstakten, spennvidden i styrings- og ledelsesverktøy og antall aktører som var innblandet i den nye offentlige styringen på 1990- og 2000-tallet var stor, kan dette blekne i forhold til situasjonen med ny offentlig samstyring på 2010-tallet og senere. Men, når vi vet hvor lang tid det kan ta å få enkelte verktøy både i den tradisjonelle offentlige administrasjonen og den nye offentlige styringen på plass og virksomme, kan det være god tid å samrå seg på ennå.

ÅGE JOHNSEN