Partnerforum arrangerte 9. desember seminaret ”Styringsutfordringer – om forholdet mellom departement og direktorat” på Hotel Continental i Oslo. Temaet tiltrakk seg mange tilhører som fikk en solid dose av praksis og teori.

Rune Sørensen, professor ved BI, tok utgangspunkt i spilleteori da han skulle forklare hvorfor det er problematisk å delegere myndighet fra et departement til et direktorat, eller fra en prinsipal til en agent. Det teoretiske problemet hviler på to forutsetninger, at direktoratet har andre interesser enn departementet, og direktoratet gjerne har mer informasjon og høyere ekspertise om eget saksfelt enn departementet. Problemet er at det alltid er en viss fare for at agenten gjør noen annet enn det prinsipalen egentlig ønsker.

Så, hvorfor delegere dersom dette medfører et utfall prinsipalen ikke ønsker? Rent teoretisk kan delegering øke muligheten for god styring av et saksfelt. Men i praksis vil også andre mål være vel så viktige. – Innenfor et felt med politiske konflikter, kan gjerne målet være noe annet enn å styre best mulig, for eksempel å låse etterfølgeren til en bestemt politikk, mente Sørensen.

Sørensens poeng var at det er rasjonelt å delegere beslutninger til andre der det er høye politiske transaksjonskostnader, eller innenfor et risikofylt saksområde der ”blame-shifting” ofte vil være et mål, altså at direktoratet får skylden dersom politikken feiler, og ikke departementets politiske leder.

Men, påpekte Sørensen, det kan være nødvendig å delegere myndighet også der direktoratet og departementet ikke har sammenfallende interesser. For et departement som ikke vil leve med uønskede løsninger, betyr dette at direktoratenes handlingsrom må innskrenkes. Teoretisk gjøres dette ex ante, altså på forhånd, gjennom å regulere direktoratets mandat, men i praksis er også overvåkning av virksomheten i etterkant en mulighet. – Altså, jo bedre mulighet til oppfølging, jo mer delegering er rasjonelt, fastslo Sørensen.

Fra teori til praksis

Ingunn Midttun Godal, tidligere ansatt i Mattilsynet, nåværende avdelingsdirektør i Klima- og forurensningsdirektoratet, pekte i sitt innlegg spesielt på utfordringer knyttet til styringsdialogen mellom departement og direktorat. Som representant for agentenes side var hun spesielt opptatt av departementenes varierende styringskompetanse. – God styringskompetanse er nødvendig. Fokuset bør ligge på strategier, mens etatene selv bør få bestemme hvordan målene skal nåes, var Godals ønske. Slik argumenterte Godal ikke overraskende for å øke handlingsrommet for sitt direktorat gjennom å fokusere på mål, strategier og samfunnseffekter i tildelingsbrevet.

Godals egne erfaringer viste også at det ikke alltid må være store interessemotsetninger mellom direktorat og departement. – Forholdet mellom Miljøverndepartementet og Klima- og forurensningsdirektoratet er preget av en trivelig dialog basert på tillit. Departe- mentet legger få føringer på tilsynsaktivi- teten og det er stor utveksling av ansatte mellom de to enhetene, sa Godal.

Innlegget illustrerte dermed Sørensens poeng om at prinsipalag- entproblematikken kun utgjør et problem dersom det foreligger en interessemotsetning mellom partene – i tilfeller der motsetningene er små eller ikke til stede representerer delegering av ansvar en fornuftig utnyttelse av faglig ekspertise.

Detaljstyring

Godals erfaringer viste også at forholdet mellom departement og direktorat varierer fra etat til etat. Forholdet mellom Mattilsynet og dets tre eierde- partementer er komplisert. Men selv om flere eiere kunne tenkes å føre til flere interessemotsetninger, argumenterte Godal for at resultatet var lite detaljstyring. – Dialogen er mer formell enn mellom Klima- og foru- rensingsdirektoratet og Miljøverndepartementet. De tre departementene passer på hverandre og er redde for ressursforskyvning. Dette gir et tildelingsbrev med få detaljer. Men det er mye fokus på tilsyn, og dette feltet er detaljert. – Departementene ønsker å være krevende eiere, sa Godal.

Godal advarte også mot følgene av et detaljert tildelingsbrev. For det første mente hun at høy grad av detaljstyring reduserte noen av fordelene med delegering for departementene. Sterke føringer gjør at departementet indirekte påtar seg et ansvar for feltet. For det andre medvirker det til at direktoratene kan innta en mer passiv rolle, der de kan peke tilbake på eieren sin, i stedet for selv å ta ansvar for et saksfelt.

Tor Saglie, inntil nylig innehaveren av en av Norges mest utskjelte etatslederstillinger, stillingen som øverste leder for NAV, innledet sitt innlegg med en positiv observasjon. – Etats- styringen er blitt proffere, og styringsdialogen er blitt mer resultato- rientert.

Saglie trakk frem tre ulike former for styring av underliggende etater, konstituerende, operativ og strategisk styring. Den konstituerende styringen handler om formål, styringsregimer, rettslige rammer, insentivordninger og finansiering, og legger slik rammer for hva et direktorat kan gjøre, den strategiske styringen handler om langsiktige planlegging og mål, mens den operative styringen handler om årlige tildelingsbrev. Ifølge Saglie er betydningen av den første formen for styring for lite vektlagt. – Det er for mye fokus på operativ styring og tildelingsbrev, mente han. – Vi bør fokusere mer på både den konstituerende styringen og den langsiktige, strategiske styringen.

- Alle etatsledere klager over detaljstyring, men det er mange måter å detaljstyre på, ikke bare gjennom tildelingsbrevet, sa Saglie. Ifølge han er både rettsliggjøring og lovendringer mulige styringsverktøy for politiske ledere som ønsker å detaljstyre en etat. Resultatet er at på tross av at departementene formelt sett har delegert bort myndighet, blir direktoratene pådyttet detaljer og instrukser. – Summert kan vi kanskje si at direktorat og departement lever sammen som en storfamilie i en generasjonsbolig styrt av pater familias fra dag til dag. Dette truer faglighet, ivaretakelse av driftsmessig rasjonalitet og gir dårligere resultater.

- Alle etatsledere klager over detaljstyring, men det er mange måter å detaljstyre på, ikke bare gjennom tildelingsbrevet, sa Tor Saglie, inntil nylig innehaveren av en av Norges mest utskjelte etatslederstillinger, stillingen som øverste leder for NAV. Foto: Ida Næss Wangen.

Ta vare på etatslederen!

Saglie trakk frem endringer i forholdet mellom direktorat, departement og Stortinget. Disse endringene har også fått følger for rollen som direktoratsleder – Stortinget kjenner ikke lenger bare statsråden, men også etatslederen. Ansvarsloven er endret slik at også etatslederen kan måtte møte i høringer i Stortinget, sa Saglie og viste til egen erfaring. Han advarte mot en utvikling der politisk ledelse forsøker å skylde på etatslederne også når det er det politiske ansvaret som har sviktet. – Om svarteperspillet blir for omfattende settes etatslederens lojalitet på spill, for at statsråden skal slippe unna kritikk.

- Ta vare på etatslederen, var Saglies siste bønn.