Gjett hvor denne setningen kommer fra: ”Vi er inne i en utvikling der regelstyring og styring i form av detaljerte direktiver om innsatsfaktorer fra overordnet nivå må vike for styring g jennom fastsetting av mål og krav om resultater.” Svaret følger nedenfor.

Den sterke veksten i offentlig sektor Norge og andre vestlige industriland opplevde i siste halvdel av det 20. århundret, førte til at det i økende grad ble stilt spørsmål ved den offentlige forvaltningens rolle i samfunnet. Hvor stor burde eller var det mulig at den offentlige sektor kunne være i land som baserte sine inntekter på en kapitalistisk markedsøkonomi? Hvilken rolle spilte den offentlige forvaltningen for veksten i offentlig sektor? Hvordan var skillet mellom politikk og forvaltning ivaretatt i en stor og omfattende offentlig sektor sett i forhold til samfunnets øvrige sektorer når det gjaldt regulering, finansiering og kontroll? Hvor nøytral var den offentlige forvaltningen i forhold til dem den var satt til å tjene, og hvor lojal var den overfor skiftende politiske ideologier?

Resultatet var at det på 1980- og 1990-tallet ble utviklet en forvaltningspolitikk som i varierende grad kom til å endre eksisterende strukturer, prosesser og rutiner i den offentlige forvaltningen. Utfor- mingen, avgrensningen og størrelsen på den offentlige sektor ble sett på som et politisk maktmiddel i seg selv, og den sosiale integrasjonen og internaliseringen av et felles sett av normer som var blitt skapt gjennom den brede politiske enigheten om utviklingen av den norske velferdsstaten, ble et politisk stridsspørsmål. Alternativet, som ble foreslått tidlig på 1980-tallet, var å utvikle et velferdssamfunn heller enn en velferdsstat, der offentlig politikk og forvaltning skulle ta utgangspunkt i den enkelte borgers individuelle preferanser snarere enn samfunnets kollektive behov, samtidig som den offentlige sektor skulle effektiviseres.

Ett virkemiddel i denne prosessen var innføring av målstyring, resultatorientering og virksomhetsplanlegging i offentlig sektor. I «Veiledning i virksomhetsplanlegging», utgitt av Direktoratet for forvaltningsutvikling – Statskonsult – i 1988, het det blant annet i 1998 at: ”Vi er inne i en utvikling der regelstyring og styring i form av detaljerte direktiver om innsatsfaktorer fra overordnet nivå må vike for styring gjennom fastsetting av mål og krav om resultater. Denne nye linjen er basert på en erkjennelse av at den delen av organisa- sjonen som har ansvar for driften og som utgjør kontaktflaten mot brukerne, har de beste forutsetninger for å planlegge og detaljstyre sin egen virksomhet.”

Dette er en annen måte å tenke politikk og forvaltning på enn den som ligger til grunn for det konstitusjonelle og representative demokratiet med sitt rasjonelle byråkrati, som vi vanligvis forbinder med den moderne velferdsstaten. Dette er en form for fristilling av offentlig virksomhet som bryter med de institusjonelle relasjoner og den individuelle rasjonalitet som ligger i en offentlig forvaltning preget av «regler, velutviklet praksis, felles meningskoder og normer som definerer eksemplarisk eller akseptabel adferd, og ressurser som gjør det mulig å handle i samsvar med slike definisjoner,» som Johan P. Olsen (1998a:349) sier det.

Ved begynnelsen på det 21. århundret er denne utviklingen trukket enda lenger. Honnørordene i dagens debatt om behovet for økt effektivitet i offentlig sektor er fristilling og forbrukervalg – det vi med en samlebetegnelse kan kalle markedsstyring i den offentlige sektor. Sammenlignet med den klassiske formen for offentlig forvaltning fungerer dette slik:

  • forvaltning = tjenester produsert av offentlige etater med enerett til produksjon av den aktuelle tjenesten

  • fristilling = offentlige kontrakter tildelt på grunnlag av konkurranse mellom offentlige og/eller private tjenesteprodusenter

  • forbrukervalg = offentlige og/eller private tjenesteprodusenter konkurrerer om å trekke til seg konsumenter/brukere som fritt kan velge mellom forskjellige tjenesteprodusenter

Økt fristilling og konkurranseutsetting i den norske velferdsstaten har de senere årene vært med på å endre den parlamentariske sty- ringsformen i Norge, og derved de prinsippene for den offentlige forvaltningens virkeområde. Utøvelsen av offentlig myndighet er i økende grad blitt overført fra sentralisert kontroll over en enhetlig byråkratisk organisering av tjenesteproduksjonen, til fristilling og kjøp av tjenester i et konkurransebasert marked. Tildelingen av trygder og tjenester er fortsatt styrt av offentlige behov og reguleringer, men vi ser i dag at dette også kan drives ut fra markedsbaserte prinsipper om tilbud og etterspørsel i den offentlige sektor. Det politiske systemets rolle – og med det forvaltningens – blir i så fall ikke lenger å tilby tjenestene, men å organisere etterspørselen etter dem.

Dette er ikke nytt i norsk sammenheng. Det er lange tradisjoner for samarbeid mellom offentlige myndigheter og private produsenter av tjenester i den norske velferdsstaten. Spesielt frivillige organisasjoner, som for eksempel innenfor helse- og sosialsektoren i Norge ofte har arbeidet for å bli integrert i offentlige planer og budsjetter uten å miste sin særegenhet i forhold til den offentlige sektor når det gjelder verdier og styringsformer. Det er også lite sannsynlig at offentlige myndigheter uten videre vil og kan gi slipp på den kontrollmyndighet som ligger i lovregulering og budsjettplanlegging ved en overføring av den offentlige sektors produksjonsoppgaver fra forvaltningsorganer til fristilte virksomheter med økt forbrukervalg.

Spørsmålet vi må ta stilling til i denne sammenheng, er om dette er uttrykk for et ønske om økt politisk kontroll med forvaltningen av de ressursene staten disponerer på forskjellige forvaltningsnivåer, når det er fristilte virksomheter og private og frivillige aktører som tilbyr tjenester med offentlig støtte. Kan vi, slik denne utviklingen har gått, i dag kalle den norske velferdsstaten én stat i tradisjonell forstand. Det vil blant annet si at vi har et sentralisert og regelorientert offentlig forvaltningsapparat som ivaretar visse lovgitte funksjoner uavhengig av andre begrensninger enn de dets legale grunnlag gir. Eller må vi finne nye måter å forstå og definere staten på i en stadig mer globalisert og fragmentert samfunnsorden?

Referanser

Olsen, Johan P. (1998): ”Skiftende politiske fellesskap”. I Johan P.

Olsen og Bjørn Otto Sverdrup (red.): Europa i Norden. Europeisering av nordisk samarbeid. Oslo: Tano Aschehoug.

JAN ERIK GRINDHEIM