I år 2000 utga Statskonsult et notat kalt Framtidens departement. Ideen var å identifisere en del utfordringer til departementene på to-tre års sikt, samt å skissere noen råd om hvordan disse utfordringene kunne møtes, sier Dag Solumsmoen og Ingunn Botheim fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi).

Foto: Ida Næss Vangen

Utfordringene ble den gang angitt slik:

  • Hvordan være et godt sekretariat for politisk ledelse i et turbulent terreng?

  • Hvordan ivareta et strategisk blikk i mengden av fragmenterte og kortsiktige krav?

  • Hvordan håndtere økende kompleksitet og raskere endringer i omgivelsene?

  • Hvordan prioritere og rasjonalisere slik at det blir rom for å ivareta kjerneoppgavene?

  • Hvordan sikre kompetanse til å møte framtidige behov?

  • Hvordan utvikle organisering, lederskap, kultur og arbeidsformer som er tilpasset endrede krav og oppgaver?

Statskonsults råd for å møte disse utfordringene var blant annet følgende:

Fokus på kjerneoppgavene En hovedtanke i Statskonsults notat for ti år siden var at departementene skulle konsentrere seg om ”kjerneoppgavene”, som ble definert å være sekretariat for politisk ledelse, samt å forestå gjennomføring av sektorstyring. Nå var det jo ikke noe nytt å skulle føre andre typer oppgaver ut av departementene. Forskjellen var at dette skulle gjøres langt mer konsekvent enn tidligere: Bare det som måtte utføres på departementsnivå (primært av konstitusjonelle grunner) skulle bli igjen. Framfor alt skulle en slik avlastning av departementet tydelig-gjøre rollen som sekretariat for statsråden og gi større kapasitet til å ivareta denne funksjonen.

Mer eksperimentering

Ved å skille ut alle oppgaver som innebar enkeltsaksbehandling kunne det dessuten åpnes for en mer fleksibel organisering og en flatere struktur. Dette ville være bedre tilpasset de gjenværende oppgavene, som ville ha mer karakter av analyse, planlegging og utredning og som var rettet inn mot politikkutforming blant annet i mer tverrsektorielle/ tverrfaglige sammenhenger. Generelt ble det i notatet oppfordret tilmer eksperimentering med organisering og arbeidsformer, for eksempel ble det vist til positive erfaringer med prosjektorganisering av stortingsmeldingsarbeid, og det ble foreslått å forsøke å prosjektorganisere selve statsrådsbetjeningen.

Utvikle bestillerkompetanse

Når mange oppgaver skal skilles ut, oppståret spørsmål om hvilken kompetanse departementene vil bli sittende igjen med. Arbeid med politikkutforming forutsetter kunn- skapsinnhenting, systematisering og analyse, men selv om dette i stor grad må overlates til andre, ble det understreket at bare departementene selv kan sette materialet inn i en relevant politisk kontekst. I Statskonsults notat ble det i denne forbindelse lagt vekt på å utvikle såkalt bestillerkompetanse, dvs. evnen til å formulere kunnskapsbe- hovene slik at det kan danne grunnlag for presise oppdrag.

Hva har skjedd?

Hvordan har departementsutviklingen på disse områdene artet seg det siste tiåret?

Utskilling av oppgaver har fortsatt

Departementene har utvilsomt fortsatt å føre oppgaver ut til underliggende nivåer1 2. Men det har også skjedd en kvalitativ endring i form av nye direktorater på mer sentrale politikkområder enn før (politi, helse, utdanning, barnevern mfl). Overføring av slike saksområder til direktoratsnivå begrunnes ikke lenger bare med å gi avlastning, men også bedre styring. Dette til forskjell fra tidligere da man beholdt de politisk mer følsomme saksområdene i departementene for å sikre politisk styring. Utvikling av en mer slagkraftig etatsstyring kan forklare hvorfor man ikke lenger er like tilbakeholdende med å skille ut slike oppgaveområder til direktoratsnivået2.

… men rendyrking gir nye utfordringer

Uansett kan vi se en utvikling i tråd med hovedtanken i Statskonsults notat om å avlaste departementene for å rendyrke sekretariatsfunksjonen. Men samtidig kan dette medføre at det blir vanskeligere å få øye på noe skille mellom politisk og administrativ sfære, jf. vår undersøkelse i 2007 som ga grunnlag for spørsmål om politikere og embetsverk nå fungerer ”som del av samme lag”3. For å bli et godt sekretariat er embetsverket ikke lenger bare faglig premissgiver, men deltar i mange tilfeller også i taktisk-strategisk rådgivning overfor statsråden. Ikke minst gjelder dette departementenes kommunika- sjonsenheter som har vokst så sterkt det siste tiåret. Dette er et svar på statsrådens økende behov for bistand til politikkformidling, dvs. ikke bare å håndtere mediehenvendelser, men også å sette dagsorden gjennom proaktiv formidling av et politisk budskap.

Da er man åpenbart inne i en gråsone til politikken, og selv med en god rolleforståelse kan det bli vanskelig å unngå å bli identifisert med statsrådens politiske prosjekt, med de problemer det kan gi for embetsverkets nøytralitet og faglige autoritet. Kjerneoppgaveperspektivet er utvilsomt nyttig for å identifisere oppgaveområder for utskilling. Rendyrking av sekretariatsfunksjonen kan imidlertid medføre nye utfordringer.

Økt krav til kunnskap

Utviklingen i sekretariatsfunksjonen påvirker også arbeidet i fagav- delingene, som slites mellom dagsaktuelle krav til å kvalitetssikre innholdet i statsrådens politikkformidling, og økende krav til å kunnskapsbasere den mer langsiktige politikkutformingen, bl.a. om hvilke virkemidler som virker under hvilke betingelser. Det blir stadig viktigere å skaffe seg oppdatert oversikt over utviklingen i vedkommende sektor. Faglige vurderinger i embetsverket alene oppfattes ikke lenger som tilstrekkelig, de må underbygges med analyser og evalueringer i uavhengige fagmiljøer, gjerne helt ny forskning. Slik etterspørsel danner bakgrunn for økt bruk av direktoratene som faglige innspillere4 og for etablering av særskilte kunnskaps- og kompetansesentre, for eksempel Nasjonalt kunnskapssenter for helsetjenesten.

Mer fleksible hierarkier

I 2000 anbefalte vi å erstatte hierarki med flatere strukturer og mer prosjektorganisering. Behovet for fleksibilitet er siden erkjent i økende grad, bl.a. til å ivareta samarbeid på tvers av seksjoner og avdelinger. En rekke departementer (bl.a. JD, KRD og BLD) har som svar på dette forsøkt teamorganisering. Dette innebærer en mer fleksibel struktur både horisontalt og vertikalt enn den tradisjonelle seksjonsorgani- seringen. Erfaringene er ikke entydige, men de fleste er positive og fortsetter forsøkene, ev. med endrede kjøreregler. Et hovedinntrykk er imidlertid at hierarkiet og sektorinndelingen består som grunnstruktur, mens teamorganisering blir et supplement.

Utfordringene framover

Det kan altså se ut til at enkelte av departementenes utfordringer har endret karakter det siste tiåret på en måte vi ikke forutså den gang. I tillegg kommer bl.a. utfordringer knyttet til en økende vekt på forvaltningsrevisjon og på kontroll og rapportering i alle styringsrelasjoner.

Difi har alltid vært opptatt av departementenes problemstillinger, men vi gir nå ekstra prioritet til dette arbeidet. Vi tar sikte på å være et sentralt kompetansemiljø for departementenes utvikling, bl.a. ved å legge til rette for erfaringsutveksling mellom departementene, dokumentere og formidle beste praksis på ulike områder, bistå med rådgivning og foreta evalueringer eller gjennomganger. I det enkelte prosjekt vil det bli lagt vekt på å arbeide med problemstillinger som har overføringsverdi til andre departementer.

Vi har satt overskriften ”Utvikling av departementenes organisasjon” for denne satsingen. De konkrete problemstillingene skal velges i samråd med departementene, men de vil berøre temaene organisasjonsstruktur, arbeidsprosesser, medarbeiderutvikling og lederskap. Foreløpig har vi skissert følgende spørsmål:

  • Hvordan ivareta sekretariatsrollen samtidig som behovet for langsiktig kunnskapsutvikling i politikkutformingen blir ivaretatt?

  • Hvordan få til god samhandling mellom kommunikasjonsenhet og fagavdelinger?

  • Hvordan kan tverrgående oppgaver best organiseres?

  • Hvilke erfaringer har departementene med ulike stabs- og sekretariatsløsninger?

  • Hvordan sikre god styring av underliggende virksomheter, uten at kontroll og rapportering tar for mye ressurser?

  • Hvilke utfordringer har departementene knyttet til rekruttering?

Til sammen vil dette gi et godt grunnlag for å arrangere en konferanse neste år om ”Framtidens departement – utfordringer mot 2020”. Da tar vi mål av oss til å belyse utviklingstrekk og utfordringer knyttet til hva slags organisering, hvilke arbeidsformer og hva slags ledere og medarbeidere som kreves.

Sluttnoter:

  1. Dette har ikke forhindret en økning i samlet antall departementsansatte fra 4000 i 1999 til 4273 i2009.

  2. Grønlie 2009: Sentraladministrasjonens historie etter 1945

  3. Statskonsultrapport 2007:27: Javel, statsråd?

  4. Difi-rapport 2008:14 Direktoratenes faglige rolle

ingunn.botheim@difi.no og dag.solumsmoen@difi.no