Det blir for snevert å betrakte mange av de sentrale offentlige IT-systemene kun som ”systemer”. De er mer å betrakte som kunnskapssamfunnets byggeklosser, og har derfor meget stor samfunnsmessig verdi. Disse nye informasjonsinfrastrukturene utfordrer byråkratiet, mener Gjermund Lanestedt, konsulent innen eforvaltning og prosjektledelse, og Bendik Bygstad, professor i informasjonssystemer ved Norges Informasjon- steknologiske Høgskole.

På tross av at offentlige IKT-prosjekter kanskje har fått et dårlig rykte, er mange av dem vellykkede. De har avstedkommet gode IT-systemer eksempelvis for skatt og ligning, pensjons-beregninger, kart og en rekke selvbetjente kommunale tjenester. Verdien av disse systemene strekker seg lenger enn de direkte og åpenbare gevinster, noe som blant annet gjør at det blir for snevert å betrakte dem kun som ”systemer”. Vi vil heller kalle dem byggeklosser i kunn¬skaps-sam¬funnets infrastrukturer.

Vår forskning viser at disse nye infrastrukturene ut¬fordrer byråkratiet på flere måter. I boken ”IKT-basert innovasjon i offentlig sektor” påviser vi en del særtrekk ved vellykkede IKT-prosjekter i statsetater og kommuner. Vårt empiriske materiale er Forskningsrådets Høykom-program, som i årene 1999-2008 delfinansierte flere hundre mindre IKT-prosjekter i kommuner og statlige virksomheter over hele landet – med fokus på innovativ tjenesteutvikling med IKT. Boken berører flere sentrale spørsmål vedrørende IKT-basert innovasjon; hva som særpreger selve innovasjonsforløpet; ulikheter mellom sektorene; kritiske suksessfaktorer og viktigste utfordringer. I denne artikkelen ser vi spesielt på offentlige IKT-løsningers betydning i en infra¬struktursammenheng. Etter å ha studert et større antall vellykkede og innovative IKT-prosjekter gjennom det siste tiåret, er våre viktigste konklusjoner:

Foto: Ida N æ ss Vangenæ ss Vangenss Vangen

  • IKT-basert innovasjon i det offentlige handler ofte nettopp om å etablere eller utvide informasjonsinfra¬strukturer.

  • De nye infrastrukturene speiler nye orga¬nisasjons¬former, somkan komme i konflikt med den byråkratiske.

  • En politikk for fornying av offentlig sektor bør balansere overordnet standardisering med lokal innovasjon

Etablere eller utvide infrastrukturer

Regjeringens innovasjonsmelding, St.meld. nr. 7 (2008-09), peker på flere momenter som sentrale for innovasjon i offentlig sektor:

  • Offentlig sektor skal ha insentiver til fornying

    • Resultatorientering og brukermedvirkning er sporer til innovasjon

    • Ønsket om enklere samhandling med offentlig sektor bidrar til nye løsninger

    • Bedre kommuneøkonomi gir rom for bedre fellesskapsløsninger

    • Hindringer skal bygges ned

    • Gode offentlige tjenester skal eksporteres

Dette er viktige punkter, som blant annet innebærer en ny anerkjennelse av innovasjonens rolle i offentlig sektor. Men den analyse meldingen legger til grunn mangler etter vårt syn ett sentralt punkt, og det er å gi svar på hva som særpreger innovasjon i det offentlige. Innovasjon i offentlig sektor skiller seg fra den i privat sektor på flere måter, men det viktigste særpreget er knyttet til det offentliges rolle som ansvarlig for infrastrukturer. Infrastrukturer er de grunnleggende strukturer som er nødvendige for at et samfunn eller en organisasjon skal fungere. Historisk sett har det offentlige – og da fremfor alt staten

I en forvaltningspolitisk kontekst er det naturligvis av særlig interesse at informasjonsinfrastrukturene ser ut til å utvides og settes sammen ganske uavhengig av organisasjonsgrenser og forvaltningsstrukturer. Illustrasjonsfoto.

– hatt et spesielt ansvar for veier, jernbane og elektrisitet. Det er også riktig å definere blant andre skolesystemet, posten, trygdesystemet og helsevesenet som slike infrastrukturer: alle eksempler på at infrastruktur og tjenesteproduksjon ofte henger tett sammen. Offentlig velferd produseres i infrastrukturer.

IKT er etter hvert blitt en viktig del av samfunnets infra¬strukturer, slik vi har erfart eksempelvis gjennom digitaliseringen av skatteinnkreving og ligning i Skatteetaten – men også i andre statlige virksomheter som eksempelvis Brønnøysun- dregistrene, Statens lånekasse for utdanning, Statens kartverk og innen helsesektoren. Det mangler ikke på gode eksempler på IKT-løsninger som er blitt til infrastrukturer som danner utgangspunkt for nye, innovative tjenester. Blant annet kan man finne flere i Høykom-prosjektporteføljen.

En måte å forstå dette på er foreslått og utforsket av professor Ole Hanseth og hans kollegaer ved Institutt for Informatikk ved Universitet i Oslo. De kaller det informasjonsinfra-strukturer, som for dem er teknisk-sosiale nettverk bestående av mennesker, organisa¬sjoner og teknologi – for eksempel IKT. Informasjonsinfrastrukturene er åpne, voksende og heterogene – men også basert på standarder (Hanseth and Lyytinen, 2010). Hanseth kaller dette for installert base. Fra Høykom- prosjektene ser vi at vellykket fornyelse i statsetater og kommuner ofte handler om evnen til å være en del av nettopp slike informasjonsinfrastrukturer. Enten knyttes IKT-løsningene eller tjenestene til og utvider en eksisterende infrastruktur (eksempelvis nye nettbutikker som utnytter eksis¬terende sikkerhets- og betalingsinfrastruktur), eller man lykkes med å lansere en ny infrastruktur som andre kan gravitere mot eller knytte seg til (slik Skatte-etaten har med Altinn). Suksessfaktoren er ikke først og fremst markedets aksept av den nye tjenesten, men i hvilken grad virksomheten med løsningen tiltrekker seg andre innovasjoner, eller greier å utvide eksisterende infrastrukturer med nye tjenester og brukere. Motsatt ser vi at mange lokalt forankrede IKT-prosjekter teknisk sett kan være meget vellykkede, men siden de mangler forankring i infrastruktur blir resultatene fort glemt. Vi kaster dessverre bort mye penger på slike prosjekter i Norge.

Disse sammenhengene gjør det nødvendig å se IKT-basert innovasjon i offentlig sektor i en bredere sammenheng. I infrastrukturperspektiv blir ver- dien av vellykkede offentlige IKT-prosjekter mye større enn hva som vanligvis trekkes fram i nytte/ kostnadsvurderingene. Det er ikke primært for de respektive virksomhetenes egen fornying at Skat- teetatens Altinn, Kartverkets kartdatabaser eller DIFIs MinID-tjeneste er nyttige, men først og fremst for andre virksomheters og for næringslivets innovasjon. Når de eksterne nettverkseffektene er de viktigste, er det tøvete å stå hardt på kravet om lønnsomhet basert på bedrifts¬økonomiske kriterier.

Nye organisasjonsformer

I en forvaltningspolitisk kontekst er det naturligvis av særlig interesse at informasjonsinfrastrukturene ser ut til å utvides og settes sammen ganske uavhengig av organisasjonsgrenser og forvaltningsstrukturer. Innovasjon foregår i stor grad i nettverk – på tvers av virksomheter og i løsere organisasjonsstrukturer. Værmeldingstjenesten Yr.no ble lansert i 2007 og blir av mange i dag sett på som en naturlig del av hverdagen. Yr.no er blitt en infrastruktur som kan inngå i stadig nye informasjonstjenester. Men Yr.no er egentlig i seg selv en innovativ utvidelse av tre informasjonsinfrastrukturer som har eksistert lenge: værdatabasene til Meteorologisk institutt, kartdatabasene til Statens kartverk og værvarslingsvirksomheten til NRK. Dette er et godt eksempel på hvordan teknologibasert tjenesteinnovasjon skjer langs andre linjer enn de som defineres av organisasjons- og sektorgrensene.

Helsesektoren kan imidlertid illustrere at slike tverrgående infrastrukturer også fører til friksjon med det etablerte byråkratiet. Antagelig er det ingen sektor i Norge som skal investere så mye i IT de neste årene som det helsevesenet skal. Fra å være isolerte øyer, knyttes helseinstitusjoner sammen i nettverk og felles systemer, som eResept, helsenødnettet og felles pasientjournalløsninger. Den tillyste samhandlingsreformen vil være avhengig av disse løsningene. Samtidig kan man legge merke til at man ved den store reformen i 2002 der sykehusene ble statlige, fikk (minst) ett nytt lag med ledere i de nye

regionale helseforetakene. Det nye laget med direktører med høye salærer har som en av sine sentrale oppgaver å koordi-nere aktiviteter innen hver helseregion, og mot sentralt statlig nivå. Dette avstedkommer mange møter og mange tiltak, som igjen krever ledelse og koordinering på lavere nivåer. Ikke minst krever prosjektene som skal innføre de nye teknologibaserte samhandlingsformene mer koordinering! Men stans – var det ikke slik at teknologien skulle forenkle organisasjonene og gi mer ressurser til primæroppgavene?

Hvorfor blir det mer byråkrati?

Fenomenet forklares slik av forskeren Jannis Kallinikos ved London School of Economics (Kallinokos, 2010): Vi har her å gjøre med to ulike organisasjonsformer, den byrå-kratiske og den nettverksorienterte, som kommer i konflikt med hverandre. Den tradisjonelle hierarkiske organisasjonen ”avløses” ikke av den flate, nettverksorganiserte, for nettverks- organisasjonen mangler byråkratiets evne og mandat til å håndheve forpliktende avtaler mellom individ og samfunn. Tvert i mot, de to formene vil eksistere side om side, og må tilpasse seg hverandre. Nettverksorganisasjonens disposisjoner fører i første omgang til at den byråkratiske organisasjonen får en rekke utfordringer den må forholde seg til – slik som personvern, sikkerhet og sårbarhet, rettighetsproblematikk og kompliserte ansvarsforhold. I neste omgang vil man møte nye utfordringer. Den enkelte institusjon (sykehus, etat, kommune) vil komme under et dobbelt press fra omgivelsene. Ovenfra blir virksomhetene presset inn i regionale og nasjonale infrastrukturer selv om man kanskje allerede har løsninger som fungerer bedre enn de man blir tvunget inn i. Skal en vel¬fungerende løsning i et sykehus vike for en regional eller nasjonal standard, er et av de spørsmål som vil måtte besvares. Nedenfra og fra siden blir organisasjonene – slik vi har sett i en del av de mest innovative IT-prosjektene – invitert inn i nye infrastrukturer som kan trekke i helt andre retninger enn de den lokale virk- somhetsledelsen har besluttet. Resultatet kan bli mange konflikter og lite innovasjon.

Sentral styring og lokal innovasjon

Hva kan myndighetene gjøre for å legge til rette for et fornuftig samspill mellom gamle og nye organisasjonsformer? For å styre bedre på dette feltet tror vi det er viktig å forstå dynamikken i informasjonsinfrastrukturer: de vokser ved selvforsterkende mekanismer, heller enn gjennom sentrale påbud og budsjettvedtak. Nytte fører til mer bruk, som igjen gir mer nytte. Vellykket styring av infrastruktur er derfor en kombinasjon av sentrale standarder og lokal løssluppenhet og innovasjon. Dette betyr at sentrale myndigheter må tenke seg nøye om med hensyn til hvordan man skal regulere fremveksten av nye infrastrukturer. Hardhendt sentralstyring (og standardisering) av digitaliseringen av offentlige tjenester kan lett gi dårlige løsninger, fordi innovasjon i sin kjerne er svar på et lokalt, brukernært behov – og fordi sentralstyring bremser lokal innovasjon. På den annen side fører mangel på sentral koordinering lett til et virvar av lokale løsninger som ikke kommuniserer med hverandre, slik situasjonen fram til nå har vært i helsesektoren.

Vi tror at første del av en løsning er å etablere bedre læringsprosesser om innovasjon i det offentlige, med andre ord å bygge opp kompetansemiljøer i og med et langsiktig perspektiv. Disse bør både knyttes til forskningsmiljøene og til næringslivet. Innen noen forvaltningsområder (Skatteetaten, kart- og geodataetatene, helsesektorens telemedisin-miljø) er slike kompetansemiljøer allerede godt etablert, så det burde ikke være vanskelig å finne rollemodeller.

Annen del av løsningen er å utvikle en bedre balanse mellom sentral styring og lokal innovasjon. Forvaltningspolitikken bør stimulere offentlige etater til å bygge infrastrukturer, men på en måte som tillater virksomhetenes innovatører å få handlingsrom innenfor dem. Løst koblete infrastrukturer bør tillates, og samarbeid mellom aktører må stimuleres. Dette vil over tid innebære større diversitet av IT-løsninger og systemer, ikke mindre. Standardiseringsarbeidetmå fokusere på muliggjørende infrastrukturer, ikke på detaljer. ”IT governance” må ikke bli synonymt med sterk sentral styring.

Det vil være behov å lære opp en ny generasjon offentlige ledere – på mellom- og toppledernivå – i å forstå og utnytte innovasjons- mekanismene i offentlig sektor. Siden Direktoratet for forvaltning og IKT (DIFI) både har ansvaret for overgripende IKT og lederopplæring i staten, burde det ligge godt til rette for at dette kan gjennomføres.

gjermund@lanestedt.no

bendik.bygstad@nith.no

Referanser

Hanseth, O. and Lyytinen, K. (2010). “Design theory for dynamic complexity in information infrastructures: the case of building internet”. Journal of Information Technology 25(1): 1-19.

Kallinikos, J. (2010). “Social Production, Information and Organization Forms: Rethinking Collaboration”. I S. Clegg, M.

Harris and H. Hopfl (Eds.) Managing Modernity: Beyond Bureaucracy? Oxford, Oxford University Press.

Lanestedt, G. og Bygstad, B. (2009) ”IKT-basert innovasjon i offentlig sektor. En håndbok basert på erfaringer fra Høykom-programmet 1999-2008”. Tapir Akademisk Forlag AS, Trondheim.

St.meld. nr. 7 (2008-2009), ”Et nyskapende og bærekraftig Norge”. Oslo: Nærings- og handelsdepartementet.