Interkommunalt samarbeid er vanlig blant norske kommuner. Nesten alle kommunene er i dag med i en eller annen samarbeidskonstruksjon. Bredden i samarbeidet, ressurser, styringsstruktur og administrative ordninger varierer. Det samme g jør antall deltagende kommuner og ambisjonene om videreutvikling i bredde og dybde, skriver Lars Erik Lyngdal, tidligere assister- ende fylkesmann i Vest-Agder.

Begrunnelsene for interkommunalt samarbeid er varierende. For noen er det et virkemiddel for å unngå kommunesammenslutninger, for andre anses det nettopp som et skritt mot større og dermed færre kommuner. For alle er ønsket om økt kostnadseffektivitet og bedre tjenesteproduksjon de argumentene som framføres i politisk sammenheng og overfor innbyggerne.

De statlig pålagte oppgavene krever mye av kommunene. Rundt 3/4 av kommunens ressurser brukes av kommunen som iverksetter av statlig politikk. Og statens forventninger til kommunene ser ikke ut til å avta. Samhandlingsreformen og nye oppgaver knyttet til forebygging og tilpasning til klimaendringer, er bare to eksempler på opptrapping av statlige forventninger, med mer og mindre kom- penserende ressursøkning.

Generalistkommuneprinsippet tilsier at alle kommunene, uansett størrelse, skal håndtere alle de samme statlige oppgavene.Dersom det ikke gjøres på tilfredsstillende vis, vil det bli avdekket og pålagt rettet opp gjennom en rekke statlige tilsyn, ikke minst fra Fylkesmannen.

De økonomiske overføringene til kommunene skjer gjennom et komplisert kriteriebasert system som er ment å stille samtlige kommuner likt når det gjelder evnen til å håndtere de statlige oppgavene. Likevel tyder mye på at kommunenes økonomiske bæreevne er høyst forskjellig rundt om i landet, som følge av summen av overføringer og ”egne” ressurser.

Mange mener at vi har for mange kommuner. Det hevdes at kommunestrukturen verken er tilpasset dagens demografi eller bosetting, kommunikasjon eller moderne teknologi. Den er ikke tilpasset moderne areal- og miljøkrav eller stadig økende kompetanse- og utdanningsbehov. Både stat og næringsliv må spille sammen med en kommunestruktur tilpasset et fortidig og ganske annerledes samfunn.

Andre vil mene at kommunestrukturen med 431 kommuner tross alt er rimelig effektiv, og minst like egnet til å håndtere framtidige statlige oppgaver og andre forventninger som hva færre og større kommuner ville være. Og interkommunalt samarbeid anses å kunne bøte på eventuelle svakheter med så mange kommuner.

Det bilde som her tegnes av norske forhold kan tegnes mye tydeligere og kraftfullt når det gjelder franske forhold. Men problemstillingene er de samme. Det interkommunale samarbeidet blant franske kommuner (intercommunalité) er eldre, drevet lenger, og mer innfløkt grunnet Frankrikes særegne forutsetninger. Stille men radikalt (une révolution silencieuse) er det omfattende systemet av interkommunale relasjoner i ferd med å omskape det franske lokale og regionale styringssystem. Og debatten om det nye forvaltningsnivået blir stadig mer intens.

Allerede under revolusjonen i 1789 drøftet nasjonalforsamlingen organiseringen av det lokale forvaltningsnivået, og endte etter intens debatt opp med likevel å legge til grunn den daværende inndelingen i 44 000 byer og landsbyer for den postrevolusjonære kommunestrukturen (municipalités, omdøpt til communes i 1793). Problemene med så mange, små enheter ble imidlertid tydelig ganske fort, og i

Det bilde som her tegnes av norske forhold kan tegnes mye tydeligere og kraftfullt når det gjelder franske forhold. Men problemstillingene er de samme. Det interkommunale samarbeidet blant franske kommuner (intercommunalité) er eldre, drevet lenger, og mer innfløkt grunnet Frankrikes særegne forutsetninger. Bildet er fra rådhuset i den lille franske byen Coltines i Haute-Auvergne på fjellmassivet Plomb du Cantal midt i Frankrike. Foto: Info Coltines.

1890 kom den første loven som tillot samarbeid mellom kommuner i enkeltsaker.

I 1971 vedtok nasjonalforsamlingen et ambisiøst og radikalt framlegg om omfattende kommunesammenslutninger med sikte på en dyptgripende endring av kommunestrukturen. Forsøket ble totalt mislykket. Sentrale myndigheters senere forsøk på å stimulere til frivillige fusjoner har gitt et visst resultat, men ingen grunnleggende endring. Derfor strever Frankrike i dag med en lokal og regional forvaltningsstruktur bestående av 36 789 kommuner, 96 fylker (départements), 22 regioner (regions), og henholdsvis 329 arrondisséments og 3883 cantons. De to sistnevnte befinner seg mellom fylke og kommune, omfatter flere kommuner både helt og delvis, men har langt mer begrensede mandat enn de tre førstnevnte (en slags særkommuner). Hertil kommer 4 regioner og 5 fylker i Frankrikes oversjøiske områder.

Interkommunalt samarbeid er en forutsetning for at denne ekstreme oppdelingen skal kunne fungere noenlunde effektivt. 30 000 av kommunene har under 2000 innbyggere. Gjennom lover og lovendringer i 1992, 1999, 2002 og 2004 har nasjonalforsamlingen lagt til rette for mer likeartet organisering og styring av de interkommunale enhetene, mer ressurser, større effektivitet og økende integrasjon både når det gjelder deltagere, oppgaver og myndighet.

Høsten 2009 debatterte nasjonalforsamlingen igjen den lokale og regionale forvaltningsstrukturen med bakgrunn i en omfattende utredning under ledelse av tidligere statsminister Édouard Balladur. Utredningsarbeidet var initiert av president Nicolas Sarkozy som i 2008 stilte spørsmålet om hvorfor i all verden Frankrike må ha langt flere kommuner og forvaltningsnivåer enn alle andre land (?).

De aller fleste interkommunale samarbeidsordningene i Frankrike er i dag av typen EPCI (Établissement Public de Coopération Intercommunal). De opptrer i fire varianter:

Communauté de communes, består av et ubegrenset antall kommuner som dekker et naturlig sammenhengende areal. Det er ingen krav om befolkningsstørrelse, men det godtas ikke at enkeltkommuner i det ”sammenhengende territorium” står utenfor samarbeidet.

Communauté dŽaggloméntation, må ha minst 50 000 innbyggere og i sin midte et kommunesenter på minst 15 000 innbyggere. Det kan dispenseres for kravet om 15 000 dersom senteret er fylkeshovedstad. Ellers gjelder samme krav som til communité de communes.

Communauté urbain, krever minst 500 000 innbyggere og fortsatt sammenhengende territorium uten huller.

Syndicats mixtes, står for flere ulike samarbeidsvarianter, er oftest begrenset til én eller bare noen få oppgaver. Syndicax mixtes kan omdannes til EPCI. Det skjer stadig oftere.

De tre første er de helt dominerende, teller 2601 i 2009, og omfatter 34.166 kommuner. I motsetning til den fjerde gruppen har disse egen beskatningsrett, fiscalité propre. Mer om dette nedenfor.

Dannelsen av EPCI

Initiativet til å danne EPCI kommer gjerne fra kommunene selv, som i Norge. Den franske ordningen skiller seg imidlertid fra den norske på to viktige punkter: deltagelse kan påtvinges en kommune, og fylkesmannens (Le Prefet) aktive medvirkning.

Dersom en gruppe kommuner ønsker å danne EPCI, men mangler oppslutning fra en eller flere kommuner som inngår i det felles, sammenhengende geografiske område, kan disse siste tvinges til å delta likevel. Dette krever imidlertid et kvalifisert flertall av kommunene, og at disse omfatter min. 50 prosent av den samlede befolkningen i området. Alternativt halvparten av kommunene forutsatt at de omfatter 2/3 av den samlede befolkningen.

Dette med ”naturlig sammenhengende område” har imidlertid vist seg å være et problem for den franske interkommunalitet. Ved avgrensning vil det ofte være grensekommuner som har særs viktige relasjoner til nabokommuner som ikke er påtenkt som deltagere. Vi kjenner pro- blemstillingen fra norske forsøk på å tegne nye kommunekart!

Fylkesmannen kan ta initiativ til å danne EPCI og har rett til å mene noe om både hvem som bør delta, hvilke fellesoppgaver som skal håndteres, og styringsordningen. Den formelle avtalen som inngås i forbindelse med opprettelsen av EPCI, skal i sin helhet godkjennes av fylkesmannen.

Fylkesmannen har vist seg å være hensiktsmessig som oppmann, men ordningen blir likevel kritisert for å være en form for statlig innblanding i det kommunale selvstyret. Både fylkesmannens makt og nøytralitet problematiseres.

Oppgaver og organisering

Når franske kommuner oppretter et ”kom- muneforbund”, bestemmes nøyaktig hvilke oppgaver som skal håndteres interkommunalt. Utviklingen går i retning av en stadig større oppgavebredde. Når oppgaver overføres til det interkommunale nivå, delegeres de fullt og helt. Enkeltkommunene skal deretter ikke ha noen befatning med disse oppgavene. Oppgaver kan ikke tas tilbake til de enkelte kommunene, men nye oppgaver kan gjøres interkommunale.

For å håndtere oppgavene interkommunalt, har alle EPCI sin egen styringsstruktur, med eget styre, eksekutiv og administrasjon. Styremedlemmene velges av de deltagende kommunestyrene. Ordfø- reren har en rolle som tilsvarer ordførerrollen i medlemskommunene. Administrasjonen består av personell som forutsettes overført fra medlemskommunene i tråd med at de ikke selv lenger skal befatte seg med de aktuelle oppgavene. En slik struktur ville utgjøre et radikalt skritt i retning av å styrke det interkommunale nivå i Norge. Som i Frankrike ville det representere en ”suprakommunalitet” som erstatning for en ny kommunestruktur. Og denne suprakommunaliteten har også de franske kommunene selv visse vansker med å tilpasse seg:

Ordføreren blir en ”overordfører”, noe som (selvfølgelig?) skaper avgrensningsproblemer i forholdet til de enkelte kommuneordfø- rerne. Jo flere og viktigere oppgaver som gjøres interkommunale, desto mer blir den enkelte kommuneordføreren redusert i myndighet og status. Denne utviklingen går ikke upåaktet hen. Den folkevalgte ordføreren har betydelig status og mye makt, selv i små kommuner. Å ”umyndiggjøre” denne til fordel for en indirekte valgt ”overordfører” berører noe institusjonelt viktig i franske lokalsamfunn.

Selv om det interkommunale styret kan treffe flertallsbeslutninger, arbeides det vanligvis etter konsensusprinsippet. De politiske kostnadene ved å overkjøre enkeltkommuner, er for store. Medlemmer av styrene gir klart uttrykk for at de nesten for enhver pris må finne fram til omforente løsninger. Dette er vel og bra, men innebærer særdeles tidkre- vende beslutningsprosesser. Tar ting tid i enkeltkommunene, tar det enda lenger tid nå. Slik konsensusorientert samarbeidspraksis har man liten erfaring med. Det prøves og feiles underveis mot en ny politisk kultur.

Den interkommunale administrasjonen utgjør også en utfordring, særlig økonomisk. Enkeltkommunene vegrer seg mot å avgi de folkene de forutsetningsvis skulle, og medvirker dermed til at det må ansettes nytt personell i de interkommunale stillingene. Dette blir dyrt, men innebærer også i noen grad dobbeltadministrasjon. Enkeltkommunene klarer ikke helt å holde fingrene av fatet selv om oppgaver er overført og formelt delegert.

Finansiering

Det som mer enn noe annet skiller den franske interkommunalitet fra den norske er finansieringen. EPCI kan selv innkreve kommuneskatter, hvorav TPU (Taxe professionelle Unique) er den viktigste. Dette i tillegg til statlige overføringer, DGF (Dotations globales de fonctionnement). Ordningen er stadig endret, sist i 2002. Regjeringen har i 2009 foreslått enda en endring som følge av en påstått inflatorisk utvikling i kommune-Frankrike. EPCI og kommunene raser.

Egne inntekter gir selvsagt makt. Og når en stadig større andel av kommuneskattene innkreves av de enkelte EPCI, blir det interkommunale nivå stadig viktigere, på bekostning av kommunene. Selv om sentralmyndighetene ser positivt på denne utviklingen, hevder Regjeringen at TPU er med på å drive det offentlige forbruket uforsvarlig opp. Det er nok noe i dette. Som medlemmer i EPCI-styrer selv innrømmer, er det enkelt å si ”ja” til prosjekter og utgifter på det interkommunale nivå. Som indirekte valgte, er avstanden til innbyggerne mye større enn i egen kommune, og ansvarligheten tilsvarende mindre.

Forholdet til fylket (le département)

Ambisiøse EPCI påtar seg stadig flere oppgaver. Dette både som følge av en alminnelig utvidelse av det kommunale virkefeltet, men også som en følge at småkommunene viser seg stadig tydeligere å være uegnet til å håndtere krevende oppgaver alene. Den franske kommunestrukturen fungerer ikke uten det interkommunale samarbeidet. Den franske interkommunaliteten har også konsekvenser for fylkene ved at EPCI kan overta oppgaver fra det fylkeskommunale nivå, med tilhørende ressurser. Dette skjer gjennom avtaler hvor også staten ved fylkesmannen deltar. For fylkene er dette i utgangspunktet uønsket. At fylkene likevel må godta en slik utvikling skyldes fylkesstrukturen med sine 96 département selv. Inndelingen ble gjort under Napoleon, tilpasset et ganske annerledes samfunn, ikke minst når det gjelder bosetting, kommunikasjon og næring. For visse regionale oppgaver synes de nye interkommunale strukturene ofte å være mye mer hensiktsmessige i et territorielt perspektiv. Ikke minst står byene og byenes krav og forutsetninger sentralt i dannelsen av EPCI. Vi kjenner igjen noe av denne problematikken når det gjelder kommuner, (stor)byer og fylkesstrukturen også i Norge.

Kritikerne av den nye interkommunaliteten tar gjerne fatt i disse konsekvensene for fylkene. ”Les départements har i snart 200 år hatt en sentral plass i franskmenns forhold til det offentlige utenom sentralmyndighetene i Paris. Man identifiserer seg med sitt département. På 1980-tallet innførte Frankrike sine 22 regioner som et nytt forvaltningsnivå med håp om at disse på sikt ville overflødiggjøre fylkene. Dette har ikke skjedd ennå, men regionene får en stadig tydeligere plass på bekostning av fylkene.

Kritikerne av interkommunaliteten ser nå at de to basisenhe- tene, kommunene og fylkene, er på vei til å smuldre bort til fordel for de to nye nivåene, régions og EPCI. Det kritikerne her ser som skremmende, ser andre som nettopp det man har ønsket lenge: en radikal endring og forenkling av den lokale og regionale forvaltningsstrukturen. Den gradvise utviklingen som følge av den alminnelige samfunnsutviklingen, har erstattet tidligere tiders ønske om radikal omstrukturering gjennom sentralpolitiske vedtak. ”Suprakommu- naliteten” ønskes velkommen!

Høsten 2009 debatterte den franske nasjonalforsamlingen den lokale og regionale forvaltningsstrukturen med bakgrunn i en omfattende utredning under ledelse av tidligere statsminister Édouard Balladur (til venstre på bildet). Utredningsarbeidet var initiert av president Nicolas Sarkozy (til høyre på bildet) som i 2008 stilte spørsmålet om hvorfor i all verden Frankrike må ha langt flere kommuner og forvaltningsnivåer enn alle andre land (?). Foto: Comite de Souitien 2012.

Demokratisk underskudd

Det interkommunale samarbeidet bygger på indirekte demokrati ved at det er de enkelte kommunestyrene som velger sine representanter til styret i EPCI. Som følge av den ”suprakommunaliteten” som nå utvikler seg, med markspising av både kommune og département, stilles det imidlertid spørsmål ved legitimitet og demokratisk grunnlag. Sarkozys regjering følger nå opp Balladurkomitéens innstilling og foreslår at medlemmer til EPCI skal velges direkte samtidig med kommunevalgene. Velgerne skal kunne mene noe om hvem som skal sitte i EPCI-styret.

Samtidig med at en slik ordning i noen grad vil styrke det demokratiske grunnlaget for det interkommunale samarbeidet og knytte det nærmere innbyggerne, legges enda en stein til byggeverket mot en ny lokal og regional forvaltningsstruktur.

Når bildet av en slik dyster framtid for dagens kommuner og dépar- tementer tegnes, sier gjerne regjeringsrepresentanter at dette er ikke meningen. Det er ingen planer om å nedlegge verken kommunene eller départementene. Kommunene hylles som en styrke for det franske demokrati, til tross for effektivitetsmessige ulemper. Départementene fremheves som institusjonelt så dypt forankret i det franske forvaltningssystem siden Napoleon at det vil være umulig å erstatte dem.

Vi må tro at dette er ærlig ment og at man tross alt anser det rimelig hensiktsmessig med så mange forvaltningsnivåer. Det er imidlertid like lett å tro at dette er to tungers tale. Interkommunaliteten ønskes og styrkes. Konskvensen er helt åpenbar: Kommunenes oppgaver håndteres mer og mer interkommunalt og fylkenes territorielle uhensiktsmessighet blir stadig mer tydelig.

Fra å være et samarbeid mellom noen få nabokommuner om for eksempel brannvesen, er det interkommunale samarbeidet blitt noe helt annet i løpet av få år. Både oppgaver, ambisjoner og styringsstruktur er noe helt annet i dag enn for ganske få år siden.

Norske fylker har forholdt seg passive (eller positive!) til den interkommunale utviklingen. Bare noen få politikere har antydet at interkommunaliteten ikke bare er en erstatning for endring av kommunestrukturen, men også et tegn på at fylkene ikke lenger er velegnet. Kommuner, gjerne opp til 6-8 i tallet, lager heller nye, krevende samarbeidsordninger enn å benytte fylket som den kom- muneoverskridende samarbeidsarena.

Kanskje indikerer interkommunaliteten, både i Frankrike og Norge, et nederlag for kommuneinstitusjonen. Heller enn nødvendig omstrukturering lages det nye ordninger som former seg til et fordyrende, krevende, lite demokratisk og effektivitetsmessig høyst tvilsomt nytt forvaltningsnivå.

lelyngdal@gmail.com