Riksrevisjonens undersøkelse av effektiviteten i norsk humanitær bistand viser at omfanget og innretningen på den humanitære bistanden medfører utfordringer for departementets forvaltning og styring. Vesentlige svakheter i flere ledd av Utenriksdepartementets forvaltning g jør det vanskelig å nå målet om at den humanitære bistanden skal være rask, effektiv og ha god kvalitet.

Saksbehandlingen kan ta lang tid, og være av varierende kvalitet. Det er også mangler i oppfølgingen av bistanden. En hovedutfordring for departementet er derfor å bruke tilstrekkelig med ressurser for å få til en robust forvaltning av denne type bistand.

Forvaltning av humanitær bistand

Det har vært en rask økning i den norske humanitære bistanden de senere årene, fra 1,3 mrd. kroner i 2003 til nær 2,6 mrd. kroner i 2008. I 2007 ble det gitt humanitær bistand til 60 land og 186 mottakere (ho- vedsakelig humanitære organisasjoner). Humanitær bistand gis både ved akutte kriser og ved vedvarende kriser som har vart i mange år. Norsk humanitær bistand forvaltes i sin helhet av Utenriksdepartementets Seksjon for humanitære spørsmål, som har om lag 15 ansatte. Departementet driver både et utstrakt humanitærpolitisk arbeid, og en omfattende tilskuddsforvaltning. Den humanitære bistanden gis vesentlig i form av tilskudd til konkrete programmer og prosjekter basert på søknader fra humanitære organisasjoner. I 2007 ble det tildelt 736 enkelttilskudd.

Dette omfanget og denne innretningen av den humanitære bistanden, med tilskudd til et stort antall enkeltprosjekter, land og mottakere, krever en robust forvaltning. Det er blant annet viktig å ha en tilstrekkelig saksbehandlingskapasitet til å forvalte både tildeling og oppfølging av de humanitære midlene. Riksrevisjonens undersøkelse viser blant annet at det er svakheter knyttet til departementets vurderinger ved tildeling av midler og hvordan bruken av midlene følges opp.

Hvordan skjer tildeling av humanitære midler?

Ved tildeling av tilskudd skal departementet vurdere det enkelte prosjekt/tiltak det søkes om midler til ut fra gitte krav. Knapphet på tid og ressurser i departementet påvirker hvor grundig den faglige vurderingen og kvalitetssikringen av søknader om humanitære midler er. Samtidig viser undersøkelsen at svakheter i organisasjonenes søknader vanskeliggjør kvalitetssikring av prosjektene underveis og etter at prosjektene er avsluttet. Departementet framhever selv at de kvalitative vurderin- gene av søknadene er mindre grundige enn det som ideelt sett er ønskelig. Individuelle vurderinger av søknadene er viktig for å sikre at de humanitære prosjektene er i tråd med norsk bistandspolitikk og tilfredsstiller grunnleggende kvalitetskrav.

Selv om Norge i stor grad anses å ha en forutsigbar og fleksibel finansiering ved humanitære kriser, er det sider ved den norske finansieringen som skaper uforutsigbarhet for de humanitære aktørene. Dette gjelder blant annet saksbehandlingstiden i departementet. Ved akutte humanitære kriser, som for eksempel jordskjelvet i Pakistan i 2005, har departementet en rask behandling ved tildeling av midler. I forbindelse med vedvarende humanitære kriser er saksbehandlingstiden imidlertid til dels lang. Dette fører til sen finansiering av humanitære prosjekter, noe som skaper utfordringer for organisasjonenes planlegging og gjennomføring, og videre forsinkelser og endringer i prosjektene. Departementet erkjenner at saksbehandlingstiden i departementet og ved utenriksstasjonene er et knapphetsgode som medfører behov for å prioritere, noe som kan skape utfordringer for organisasjonene.

Oppfølging av humanitære midler

Norge er en betydelig humanitær bidragsyter. Dette stiller store krav til Utenriksdepartementets oppfølging av bistanden. Dette gjelder blant annet bidragene til og oppfølgingen av FN-systemets koordinering i det enkelte land det ytes humanitær bistand til. Det framgår av undersøkelsen at manglende kapasitet begrenser både utenriksstasjonenes og Utenriksdepartementets muligheter til å bidra til og følge opp FN-systemets arbeid i disse landene.

Prosjektene som mottar humanitære midler blir også i liten grad fulgt opp av departementet og utenriksstasjonene. Arbeidet med humanitær bistand nedprioriteres fordi stasjonene ikke har formelt forvaltningsansvar for denne type bistand.

Undersøkelsen viser dessuten svakheter ved sluttrapportene fra de humanitære prosjektene og departementets oppfølging av disse rapportene. Departementet finner det videre utfordrende å systematisere relevant informasjon om resultater og måloppnåelse – og videre bearbeide informasjonen slik at den kan benyttes i saksbehandlingen. Mangelfull kunnskap om resultater og virkninger, og mangelfull bruk av denne i departementets forvaltning, kan føre til at den humanitære bistanden ikke blir tilstrekkelig målrettet og effektiv.

Ivaretakelse av langsiktighet i den humanitære bistanden

En stor andel av de humanitære midlene går til prosjekter som videreføres over flere år, for eksempel ved vedvarende humanitære kriser som i Det palestinske området og i DR Kongo. Fram til 2009 er den norske humanitære bistanden likevel kun gitt som engangsbidrag for 12 måneder fra tildeling. Dette skaper uforutsigbarhet og reduserer fleksibiliteten for både norske og internasjonale organisasjoner når det gjelder prosjekter og programmer som går over flere år. Søknadsprosesser årlig er krevende å behandle både for organisasjonene og forvaltningen. Fra 2009 åpnes det derfor for flerårige avtaler. Dette framgår av St.prp. nr. 1 (2008–2009) for Utenriksdepartementet: “Ved langvarige kriser kan samarbeidsavtaler konsentrert om identifiserte innsatser med lengre tidshorisont i regi av de mest sentrale aktørene, vurderes som et godt verktøy for å oppnå resultater over tid.”

Riksrevisjonens undersøkelse

Dokument nr. 3:2 (2008–2009) Riksrevisjonens undersøkelse av effektiviteten i norsk humanitær bistand ble overlevert Stortinget 6. november 2008. Målet med undersøkelsen var å vurdere effektiviteten i norsk humanitær bistand. Undersøkelsen omfatter den samlede norske humanitære bistanden og det er lagt til grunn en helhetlig metodisk tilnærming. Undersøkelsen er først og fremst basert på om lag 100 intervjuer med nasjonale og internasjonale humanitære aktører og en analyse av saksmapper for om lag 250 tildelte humanitære tilskudd. Det er gjennomført feltbesøk i Sudan, Det palestinske området og Uganda.

Målet med undersøkelsene som gjennomføres i forvalt- ningsrevisjonen er å gi Stortinget relevant informasjon om iverksettelse og virkninger av offentlige tiltak. Forvaltnings- revisjonen skal på denne måten bidra til en bedre og mer effektiv forvaltning.

Det framgår av undersøkelsen at manglende kapasitet i Utenriksdepartementet begrenser både utenriksstasjonenes og Utenriksdepartementets muligheter til å bidra til og følge opp FN-systemets arbeid i disse landene.

Humanitær bistand, overgangsbistand og langsiktig bistand forvaltes av ulike avdelinger i Utenriksdepartementet og bevilg- ningene går over ulike budsjettkapitler. Det framgår av St.meld. nr. 9 (2007–2008) Norsk politikk for forebygging av humanitære katastrofer at samordningen mellom nødhjelpsinnsats og langsiktig utviklingssamarbeid er svak, og at koordineringen av kort- og langsiktig bistand må bedres i Utenriksdepartementet.

Endringer i forvaltningen av humanitær bistand?

Riksrevisjonens rapport om effektiviteten i norsk humanitær bistand er per medio januar 2009 til behandling i Stortingets Kon-troll- og konstitusjonskomité. Komiteen legger fram sin innstilling i februar. Senest tre år etter at rapporten er behandlet i Stortinget, vil Riksrevisjonen rutinemessig følge opp revisjonen. Formålet med oppfølgingen er å undersøke om forvaltningen har gjennomført de tiltakene Stortinget har forutsatt ved behandlingen av rapporten.

I sitt svar til Riksrevisjonen understreker statsråden at departementet stiller seg bak en stor del av faktabeskrivelsen i rapporten og mange av Riksrevisjonens vurderinger. Statsråden viser videre til at undersøkelsen danner et godt grunnlag for videre utvikling og effektivisering av Norges humanitære bistand. Det blir også pekt på at flere av forholdene som trekkes fram i rapporten står sentralt i den nye humanitære strategien, Norsk humanitær politikk, som ble lagt fram høsten 2008. Statsråden understreker at Riksrevisjonens bemerkninger vil tillegges stor vekt i oppfølgingen av strategien.

Riksrevisjonen forutsetter at departementet gir tilstrekkelig prioritet og ressurser til forvaltningen av de humanitære midlene for å sikre en rask og effektiv humanitær bistand av god kvalitet.

aleksander.asheim@riksrevisjonen.no

Referanser

Dokument nr. 3:2 (2008–2009): Effektiviteten i norsk humanitær bistand

St.meld. nr. 9 (2007–2008) Norsk politikk for forebygging av humanitære katastrofer

St.prp. nr. 1 (2008–2009) for Utenriksdepartementet

Utenriksdepartementet (2008): Norsk humanitær politikk.