Norges deltagelse i fredsprosessen på Sri Lanka er et godt eksempel på styrker og svakheter ved norsk fredsdiplomati. Man kom godt i gang, men ettersom partene mistet interessen manglet Norge styrken som skulle til for å holde partene ved forhandlingsbordet.

Situasjonen på Sri Lanka er i dag verre enn på lenge. Borger- krigen som har rast mellom regjeringsstyrkene og de tamilske tigrene (LTTE) siden 1983 blusset opp igjen i 2008. På vegne av Sri Lankas tamilbefolkning krever LTTE selvstyre i den nordlige og østlige delen av øya. Regjeringen på sin side representerer den singalesiske majoriteten og er fast bestemt på å knekke det de oppfatter som en terrorgruppe som ønsker å splitte landet. Til tider har LTTE hatt de facto kontroll med store deler av landet, men i løpet av den siste offensiven har regjeringstyrkene tatt tilbake makten. LTTE er nå bokstavelig talt presset opp i et hjørne.

Det har vært flere fredsforsøk i de 25 årene krigen har rast. Det siste forsøket så lenge lovende ut. Gjennom åtte år med forhandlinger, møter, fremgang og tilbakeslag stod Norge sentralt i arbeidet med å få til en fredsavtale. Våpenhvileavtalen i februar 2002 var det store gjennombruddet, mens oppsigelsen av avtalen i januar 2008 kan ses på som slutt- streken for innsatsen i denne omgang.

Grunnene til at partene oppga fredsprosjektet og igjen gikk til krig mot hverandre er mange og komplekse. Det skjedde på mange måter gradvis og det avgjørende tilbakeslaget kan kanskje sies å ha kommet allerede i april 2003. Da suspenderte LTTE sin deltakelse i fredsforhandlingene. Likevel holdt våpenhvilen, i hvert fall på papiret, i nesten 5 år til. I denne tiden fortsatte Norge sitt fredsdiplomati, med varierende gjennomslag hos partene.

Det er interessant å se på den rollen Norge spilte som tilrettelegger i fredsprosessen. Det sentrale spørsmålet er hvorfor Norge, som var så sentral i arbeidet med å få til en våpenhvileavtale mellom de to partene, ikke klarte å få prosessen ordentlig i gang igjen etter dette første tilbakeslaget. Det er verdt å se nærmere på hva som karakteriserte den norske deltagelsen i fredsprosessen og ikke minst studere virkningen av den såkalte norske modellen. Andre internasjonale aktører som EU og USA spilte også inn på Norges evne til å påvirke prosessen.

Norges styrker og svakheter som tilrettelegger

Studier av internasjonale fredsmeglere har fremhevet at små stater ofte egner seg godt i rollen. Deres forventede nøytralitet, størrelse og mangel på tyngde gjør dem ufarlige og dermed akseptable for begge parter. Små stater, som Norge, er derfor ofte involvert i fredsprosesser etter ønske fra de krigende partene. Det kan imidlertid hevdes at samtidig som dette kan gjøre småstater svært effektive så lenge partene er interessert i å finne frem til en løsning, gir det dem lite å stille opp med når partene ikke lenger ser seg tjent med forhandlinger. Det som var Norges styrke i den tidlige fasen ble med andre ord snudd til en svakhet ettersom prosessen ble mer fastlåst. I en slik situasjon ville stormakter som USA og EU sannsynligvis hatt større sjanser til å lykkes.

I juni 2003 ble USA, EU og Japan utnevnt som co-chairs til fredsprosessen. Deres rolle var å støtte Norge og å fordele utviklingsbistand. Med disse landene i ryggen burde Norge kunne hatt den tyngden som skulle til for å få partene til å møtes igjen. Men av forskjellige grunner ble det ikke slik.

”Krigen mot terror” setter begrensninger

LTTE har vært listet som en terrororganisasjon i USA siden november 2003 og i EU siden juli 2006. Gjennom å stemple den ene av partene som en terrororganisasjon har de to i praksis valgt side og effektivt diskvalifisert seg selv som nøytrale meglere. LTTE var da heller ikke sene med å reagere og kreve at svenske, danske og finske våpenhvileobservatører forlot det skandinaviske observatørkorpset. Samtidig fikk Sri Lankas regjering en ny legitimering for sin krigføring mot tamiltigrene. At LTTE bruker terror som virkemiddel kan ikke benektes, men man kan diskutere klokskapen i det å sette en slik merkelapp på én av deltakerne i en fredsprosess – med de klare begrensinger for en forhandlet løsning dette medfører. Et merkbart resultat var at Norge ble stå- ende ”vingeklippet” og alene om å opprettholde nøytral kontakt med begge parter.

Svakheter ved den norske modellen

Fredsprosessen på Sri Lanka var typisk for den såkalte norske modellen for fredsdiplomati. Gjennom direkte bilaterale forhandlinger mellom de to krigende partene etablerte man en gradvis prosess der man først konsentrerte seg om å få slutt på volden, deretter å synliggjøre den økonomiske gevinsten ved fred, og til slutt ta fatt på de underliggende politiske temaene.

En slik gradvis tilnærming er tenkt å skape tillit mellom partene. I praksis kan det motsatte skje. Det er for eksempel tvilsomt om de 4215 våpenhvilebruddene rapportert av de skandinaviske observatørene mellom februar 2002 og juli 2006 bidro til å styrke tilliten mellom partene. De norskledede fredsforhandlingene er på mange måter et eksempel på farene ved en fredsprosess som ikke drar nytte av den godvilje og drivkraft som en våpenhvileavtale bringer med seg. Den er videre et eksempel på hva som kan skje når man ikke fra starten av tar for seg de underliggende politiske problemene. Ved å avstå fra å diskutere de underliggende problemene må man leve med en usikkerhet som kan bli ødeleg- gende i lengden. Håpet om at økonomisk vekst skulle få folk flest til å se gevinsten av fred varte ikke lenge på Sri Lanka. Selv om landet hadde en imponerende vekst etter 2002 var det ikke nok til å overbevise befolkningen. Det viste seg videre at de to partene heller ikke klarte å samarbeide om fordeling av utviklingsbistand. Dette ble også koblet til det underliggende spørsmålet om maktfordeling og derfor umulig å enes om.

Fredsforhandlingene baserte seg på direkte kontakt mellom de to krigende partene. Det var nødvendig for å få slutt på krigshandlingene, men i ettertid kan mye tyde på at prosessen ekskluderte for mange viktige aktører. Den politiske opposisjonen på Sri Lanka, den muslimske minoriteten, tamilske grupper utenfor LTTE og fundamentalistiske buddhister stod utenfor forhandlingene. Presidenten og statsministeren kom fra to rivaliserende partier og kampen mellom de to var svært ska- delig for fredsprosessen. LTTE fikk for stor makt ved at de var de eneste som forhandlet på vegne av tamiler og muslimer som ønsket større autonomi.

Svak og alene

Det er vanskelig å dra bastante konklusjoner om norsk fredsdiplomati ut i fra en enkelt konflikt. Likevel kan man si at det som gjør Norge til en attraktiv tilrettelegger for fredsprosesser er de samme egenskapene som gjør det vanskelig for Norge å presse partene når det trengs. Det er nettopp Norges nøytralitet og mangel på tyngde som gjør at landet inkluderes i første omgang. Dersom Norge kunne støttet seg på stormakter som USA og EU ville de stilt sterkere. Men i en situasjon der begge fokuserte på krigen mot terror og valgte side i konflikten ble det nærmest umulig for Norge å opprettholde prosessen. Samtidig kan det virke som om sentrale trekk ved den norske modellen ikke alltid er like egnet. En gradvis prosess skaper mange muligheter for tilbakeslag og mistenksomhet mens en bilateral prosess ekskluderer viktige aktører. Vi kan håpe at Norge, Sri Lanka og det internasjonale samfunn drar lærdom av den fredsprosessen som nå er lagt død – og at man vil lykkes bedre når et nytt forsøk skal gjøres.

På vegne av Sri Lankas tamilbefolkning krever LTTE selvstyre i den nordlige og østlige delen av øya. Reg jeringen på sin side representerer den singalesiske majoriteten og er fast bestemt på å knekke det de oppfatter som en terrorgruppe som ønsker å splitte landet. Kartkilde: CIA Fact Book 2009.

For at den krigen som nå føres på Sri Lanka vil lede til en varig fred er lite sannsynlig så lenge de bakenforliggende faktorer ikke er tilfredstillende adressert.

m.djonne@alumni.lse.ac.uk