Riksrevisjonen har g jennomført en forvaltningsrevisjon av myndighetenes innsats mot økonomisk kriminalitet. Et hovedfunn i undersøkelsen er at stadig flere saker henlegges på grunn av manglende kapasitet hos politi- og påtalemyndigheten. Andelen henleggelser som skyldes manglende saksbehandlingskapasitet har økt vesentlig i den undersøkte perioden fra 2004 til 2007. Det er også store variasjoner mellom politidistriktene når det g jelder

Bakgrunn for undersøkelsen

Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes innsats mot økonomisk kriminalitet, Dokument nr. 3:3 (2008–2009) ble overlevert Stortinget 6. november 2008. Undersøkelsen har omfattet innsatsen til skatteetaten, toll- og avgiftsetaten, arbeids- og velferdsetaten og politi- og påtalemyndigheten på området i perioden 2004–2007.

Bakgrunnen for undersøkelsen var at økonomisk kriminalitet medfører vesentlige omkostninger for samfunnet. Det antas at skatter og avgifter som unndras fellesskapet årlig utgjør tosifrede milliardbeløp. I tillegg kommer omkostninger og effektivitetstap i form av blant annet konkurransevridninger og økonomisk tap for forbrukere, investorer og næringslivet generelt. Økonomisk kriminalitet virker nedbrytende på samfunnsmoralen, og denne type kriminalitet svekker også grunnlaget for velferdsstaten. Bekjempelse av økonomisk kriminalitet har i de senere årene vært et sentralt satsningsområde for samfunnet. I 2004 la regjeringen fram en treårig handlingsplan for bekjempelse av økonomisk kriminalitet. Handlingsplanen beskriver ulike tiltak som skal iverksettes. Det administrative ansvaret for oppfølging av planen ble lagt til Embetsmannsutvalget mot økonomisk kriminalitet (EMØK).

Myndighetenes arbeid mot økonomisk kriminalitet er omfat- tende og involverer mange sektorer og etater. Undersøkelsen er avgrenset til skatteetatens, toll- og avgiftsetatens, arbeids- og velferdsetatens og politi- og påtalemyndighetens innsats på området. Det var tre problemstillinger i undersøkelsen:

  1. Hvordan bidrar skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og arbeids- og velferdsetaten til å realisere Stortingets mål om å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet?

  2. Hvordan bidrar politi- og påtalemyndigheten til å realisere Stortingets mål om å bekjempe økonomisk kriminalitet?

  3. I hvilken grad er det en samordning mellom de involverte virk- somhetene i innsatsen mot økonomisk kriminalitet?

Økonomisk kriminalitet

Begrepet økonomisk kriminalitet er i handlingsplanen definert som et samlebegrep for en rekke lovbrudd knyttet til næringslivet og annen organisert virksomhet i privat eller offentlig sektor. Denne kriminaliteten er profittmotivert, og skjer ofte med utspring i økonomisk virksomhet som i seg selv er, eller gir seg ut for å være, lovlig. Eksempler på økonomisk kriminalitet er skatte- og avgiftsunndragelser, brudd på konkurranselovgivningen, korrupsjon, konkurskriminalitet, økonomisk utroskap, bedrageri og underslag, misbruk av offentlige støtteordninger og brudd på regnskapsbestemmelser.

Funn fra revisjonen

Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er et klart forbedrings- potensial både for kontrollomfang og samordning av kontrollaktiviteter, og at politi- og påtalemyndigheten utgjør en flaskehals i oppfølgingen av anmeldte saker. Andelen henleggelser på grunn av manglende saksbehandlingskapasitet har økt vesentlig i perioden 2004–2007, og det er store variasjoner i oppklaringsprosenten mellom politidistriktene på området økonomisk kriminalitet. I Oslo politidistrikt er andelen saker som er henlagt av kapasitetsmessige grunner spesielt stor. Justis- og politidepartementet er enig med Riksrevisjonen i at det kan være uheldig ut fra likhetsbetraktninger dersom variasjoner mellom politidistriktene gjenspeiler en ulik behandling av saker på området økonomisk kriminalitet.

Undersøkelsen viser også at politi- og påtalemyndigheten ikke har lyktes med å inkludere inndragning av utbytte fra straffbare handlinger som en del av etterforskningen av økonomisk kriminalitet. Justis- og politidepartementet lover å følge opp arbeidet for en mer effektiv inndragning av utbytte fra økonomisk kriminalitet

Andelen virksomheter hvor skatteetaten og toll- og avgiftsetaten har gjennomført bokettersyn og virksomhetskontroller har gått ned i perioden 2004–2007. Fordi bokettersyn og virksomhetskontroller er sentrale virkemidler i disse etatenes arbeid mot skatte-, toll- og avgiftskriminalitet, mener Riksrevisjonen det er grunnlag for å stille spørsmål om innsatsen mot økonomisk kriminalitet har økt som forutsatt for disse to etatene.

Det framgår av undersøkelsen at en stor andel av de regionale enhetene i skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og arbeids- og velferdsetaten i liten grad samordner kontrollaktiviteter og i liten grad utveksler opplysninger automatisk etter fastsatte rutiner. Konsekvensene er at viktige kontrollopplysninger kan gå tapt, og at unndragelser og misbruk dermed ikke blir avdekket.

I både skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og arbeids- og velferdsetaten er det gitt sentrale instrukser og veiledninger for hvilke lovovertredelser som skal anmeldes til politi- og påtalemyndigheten. Undersøkelsen viser at det er betydelige variasjoner mellom regionale enheter i samme etat for hvilke overtredelser som blir anmeldt, og også hvilke beløpsgrenser som utløser anmeldelser.

Det er også store beløpsmessige variasjoner mellom skatteetaten, toll- og avgiftsetaten og arbeids- og velferdsetaten i de sakene som anmeldes til politi- og påtalemyndigheten. Økt og mer ensartet bruk av administrative sanksjoner kan bidra til å redusere kapasitetsproblemene til politi- og påtalemyndigheten på området økonomisk kriminalitet. Riksrevisjonen ser det derfor som viktig at sanksjonsutvalgets utredning om administrative sanksjoner av 2003 blir fulgt opp av Justis- og politidepartementet.

Systematisk oppfølging

Riksrevisjonen følger opp gjennomførte forvaltningsrevisjoner normalt etter tre år. Det er viktig at departementene og underliggende virksomheter følger opp de svakhetene som er blitt påpekt og rapportert til Stortinget og at det oppnås forbedringer i oppgaveløs- ningen som forutsatt/forventet av Stortinget. I de årlige kontaktmø- tene mellom departementene og Riksrevisjonen vil oppfølgingen av tidligere forvaltningsrevisjoner være et punkt på agendaen.

Når Riksrevisjonen har fått svar fra departementet, vurderes den videre oppfølgingen. Det er flere mulige forløp:

  • Riksrevisjonen velger å følge saken videre, normalt etter ett år

  • Riksrevisjonen velger å avslutte saken

  • Riksrevisjonen velger å gjennomføre en ny forvaltningsrevisjon på området. Den nye undersøkelsen vil deretter blifulgt opp på vanlig måte

Avslutning

Riksrevisjonens ønske er at den gjennomførte forvaltningsrevisjo- nen på området vil bidra ytterligere til at statens helhetlige innsats for å bekjempe denne kriminaliteten blir vellykket i tiden framover. Dette vil være i tråd med Riksrevisjonens visjon om å bidra til en bedre forvaltning.

leif.aune@riksrevisjonen.no

Metodebruk i undersøkelsen

Undersøkelsen ble basert på dokumentanalyse, kvantitative data/statistikk, spørreskjemaundersøkelse og intervjuer. Riksrevisjonen gjennomførte også to kontaktgruppemøter med representanter for de berørte departementene, som er Justis- og politidepartementet, Finansdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet med underliggende etater hvor fakta og foreløpige vurderinger ble presentert.

Dokumentanalysen omfattet blant annet en gjennomgang av stortingsproposisjoner med tilhørende innstillinger, regjerin- gens handlingsplan mot økonomisk kriminalitet og sluttrapport 2004–2007 fra EMØK, tildelingsbrev fra departementene, virksomhetenes årsrapporter, direktoratenes disponeringsskriv til underliggende enheter og riksadvokatens årlige rundskriv om mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen.

For å undersøke skatteetatens, toll- og avgiftsetatens og arbeids- og velferdsetatens kontrollarbeid ble det innhentet statistikk og data for perioden 2004–2007. Dette omfatter blant annet opplysninger om antall kontroller, treffprosent, avdekkede beløp og antall anmeldelser. For politi- og påtalemyndigheten ble det innhentet statistikk og data som viser etatens behandling og oppfølging av anmeldte saker på området økonomisk kriminalitet for perioden 2004–2007. For nærmere å undersøke de fire etatenes arbeid på området ble det sendt spørreskjema til de ytre enhetene i etatene.

Det ble også gjennomført intervjuer med representanter for Skattedirektoratet, Toll- og avgiftsdirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet, Politidirektoratet, riksadvokaten og Økokrim. Intervjuene ble i stor grad brukt til å utdype og følge opp de samme temaene som ble berørt i spørreundersøkelsen. Avslutningsvis ble det sendt spørrelister til de tre berørte departementene. I disse spørrelistene ble det særlig lagt vekt på temaer som gjaldt styring og oppfølging av underliggende etater, og også samordning mellom departementene i dette arbeidet.