Regional utvikling og europeisk samarbeid har utviklet seg til å bli norske fylkers kanskje viktigste satsingsområde. En positiv utvikling vil noen si, et siste halmstrå for å bestå, vil andre hevde. Et viktig spørsmål i denne sammenheng er hvorvidt denne utviklingen medfører noen endringer innen fylket som organisasjon?

De siste to tiårene har man sett to utviklingstrekk som har hatt betydning for norsk regional forvaltning. På den ene siden har det regionale nivået fått et økt fokus innen EU, der målet om økonomisk og sosial utjevning (cohesion) har ført til sterk satsing på utvikling av det regionale nivået. Samtidig har man sett at den norske fylkeskommunen har strevd med å finne sin plass som regionalt forvaltningsorgan. Tap av tradisjonelle arbeidsoppgaver har ført til at mange fylker har gjennomgått en reorientering i forhold til hva man ser på som sine viktigste arbeidsområder. I den sammenheng har regional utvikling i stor grad blitt et nytt satsningsområde. Sammenfallet av disse to endringsprosessene har bidratt til at norske fylkeskommuner i større grad enn tidligere opererer, og søker samarbeidspartnere, utenfor fylkeskommunens tradisjonelle territoriale område, også utenfor Norges grenser.

I arbeidet med regional utvikling har europeisk samarbeid i regi av EU blitt et viktig område. Spesielt gjelder dette Interreg-programmet, som er et av EUs viktigste tiltak i forhold til å bidra til regional utvikling. Dette samarbeidet gir for det første tilgang til betydelige økonomiske midler. For det andre mener man at europeisk samarbeid fører til økt erfaring, kunnskap og større nettverk. En slik utviklingen mot en mer aktiv og selvstendig fylkeskommune, også i sin opptreden utenfor Norge, kan være et uttrykk for hva som er kalt en regionalisering av norske fylkeskommuner. Jervell beskriver regionalisering som ”en utvikling der regionene tar mer hånd om egen utvikling. De går fra å være objekter til å bli subjekter, fra å være iverksettere av nasjonalstatens politikk til å selv bli politiske aktører” (Jervell, 1998;157).

Begrepet new regionalism er en form for regionalisme der regionene gjennom en nedenfra-og-opp-prosess selv mobiliserer overfor sentrale myndigheter, så vel som EU, med den hensikt å skaffe seg økt politisk innflytelse, bedre økonomiske betingelser, og til og med større selvstendighet. Deltakelse i europeisk samarbeid kan være et uttrykk for en slik utvikling. Det pekes på at det kan se ut som det er en sammenheng mellom høy grad av slik mobilisering og høy grad av velstand, selvstendighet eller spesielle strategiske kjennetegn.

Et av de viktigste spørsmålene som melder seg er hvorvidt denne prosessen har noen innvirkning på fylkene som forvaltningsorgan. Vil ikke en større orientering mot aktører og arbeidsoppgaver utenfor fylkeskommunens tradisjonelle territorielle område gjøre noe med strukturene og rol- lene på regionalt nivå? Et begrep ofte benyttet om en slik endringsprosses er europesering. Europeisering kan beskrives som hvordan ”politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle prosesser på EU-nivå påvirker nasjonale nivåer og samfunnsutvik- lingen generelt i stater tilknyttet EU” (Veggeland, 2005;16).

Jan Erik Grinehim og Jarle Trondal har tatt for seg denne teorien sett i forhold til norsk regional forvaltning. De ser på europeisering som deterritorialisering av regional forvaltning der samsvaret mellom territoriell organisering, territorielle beslutningsprosesser og territorielle identiteter svekkes (Grindheim & Trondal, 2007). I denne europeiseringsprosessen pekes det på tre variabler som er med på å

bidra til en slik utvikling; reorganisering av regional forvaltning, fragmentering av beslutningsprosesser og en endring i holdninger og rollefortolkning. Denne potensielle endringen i holdninger er et spennende utgangspunkt for å studere teorien om europeisering nærmere.

Holdninger og rolletolkning

I forbindelse med min masteroppgave Europeisering av norske fylkeskommuner. Fylkesansattes holdninger til europeisk samarbeid (Stokka, 2008) så jeg på europeisering av regionalt forvaltningsnivå i lys av variabelen positivitet til samarbeid, et uttrykk for endring av holdninger og rolleoppfattelse hos ansatte i norske fylkeskommuner. Det ble gjennomført en spørreundersøkelse sendt til alle ansatte i norske fylker som hadde vært involvert i arbeid med Interreg III, der involveringen i dette spesifikke programmet, organiseringen av arbeidet, samt generelle holdninger til europeisk samarbeid ble kartlagt. Totalt ble undersøkelsen sendt ut til 96 personer med en svarprosent på 53 prosent.

Undersøkelsen viste først og fremst at det var stor variasjon mellom de norske fylkene både når det gjelder grad av involvering og satsing, samt hvordan man er organisert. Gjennomsnittlig hadde fylkene fem personer som arbeidet innenfor Interreg III, der Hordaland hadde flest med 14. Antallet programmer og prosjekter man deltok i varierte også mye. Undersøkelsen viste samtidig store forskjeller i hvordan arbeidet med europeisk samarbeid var organisert. Langt de fleste var organisert på det vi kan kalle en tradisjonell måte, der de ansatte jobber i sine fagavdelinger, men blir trukket ut i teamarbeid i sammenheng med arbeidet i Interreg. Samtidig var omtrent en femtedel av deltakerne i undersøkelsen ansatt i egne spesialiserte internasjonale avdelinger.

Jeg studerte de ansattes holdninger til samarbeid ved hjelp av en indeks, laget på bakgrunn av hvordan de ansatte stilte seg til fire forskjellige utsagn som tok for seg holdninger til europeisk samarbeid. Ved å samle inn informasjon om en lang rekke bakenforliggende variabler kunne jeg undersøke hvilke individuelle, strukturelle eller nettverksmessige faktorer som kan ha størst innvirkning på de ansattes holdninger til sitt arbeidsfelt.

Det viktigste, og kanskje mest overraskende funnet, var hvordan geografisk beliggenhet har innvirkning på holdningene. Man skulle kanskje trodd at Oslo-området med sin nærhet til Europa, befolkningstetthet og høy konsentrasjon av viktige aktører innen næringsliv, myndigheter og forvaltning, ville utmerke seg som spesielt positive til europeisk samarbeid. Isteden ser man at det er de vestvendte fylkene fra Vest-Agder i sør til Møre og Romsdal i nord som utmerker seg i høy grad. I de vestvendte fylkene, som også var den landsdelen med flest deltakere i undersøkelsen, fant man at 100 prosent av de ansatte stilte seg positive til europeisk samarbeid. Dette er et overbevisende resultat. Hva kan så årsakene være til at de vestvendte fylkene utmerker seg slik? Jeg vil hevde at det er to faktorer som er med på å påvirke disse holdningene; type næringsliv i landsdelen, og hvilke typer samarbeidsprosjekter man er involvert i. Fylkene langs Vestlandet er preget av et næringsliv og en type industri som i større grad enn i resten av landet er utpreget eksportorientert. For at en region skal mobilisere og føle at man kan tjene noe på involvering med Europa, må det ligge noen spesifikke næringsmessige, kulturelle eller strategiske interesser bak regionens deltakelse, ellers kan det fort få et preg av et tilleggsbyråkrati. Større positivitet i de vestvendte fylkene kan også være relatert til hvilke samarbeidsprogrammer man er involvert i. Interreg III var delt i tre program, A, B og C.. A-programmet tok for seg regional utvikling i grenseregioner, B- programmet har fokus på samarbeid innenfor større funksjonelle regioner definert utfra historiske, strategiske og økonomiske faktorer, mens C-programmet er et mer prosjektbasert program med større fokus på funksjonell likhet enn geografisk nærhet. Så å si samtlige av de norske fylkene som ikke deltar i Interregs A-program ligger langs vestkysten av Norge. Mitt inntrykk er at selv om A-programmet kanskje er den delen av Interreg som EU satser mest på, så vil deltakelsen der i større grad enn i de andre programmene komme hovedsakelig som et resultat av geografisk beliggenhet og ikke utviklingsstrategiske valg. De vestvendte fylkene derimot, som kun er med i B- og C-programmet, vil kanskje i større grad kunne velge å satse på prosjekter som er tilpasset regionens virksomhet og prioriteringer. Disse to faktorene kan være en forklaring på de vestvendte fylkenes mer positive holdning til europeisk samarbeid.

Et annet funn fra undersøkelsen var at organiseringen av europeisk samarbeid i fylkeskommunen så ut til å ha betydning. Ana- lysen viste at type avdeling og grad av involvering i Interreg hadde innvirkning på de ansattes holdninger til europeisk samarbeid. Det man så var at i jo større grad den ansatte var involvert, her målt gjennom antall Interreg-programmer man hadde arbeidsoppgaver innenfor, jo mer positive til samarbeid var man. Også når det gjaldt hvor stor prosentandel av arbeidet til den enkelte ansatte som var relatert til Interreg, så man en klar trend mot at jo større andel av arbeidsoppgavene som ble benyttet til arbeid med Interreg, jo høyere positivitet fant man til europeisk samarbeid. Noe som forsterker denne trenden, er at analysen også viste at de som arbeidet innen en spesialisert internasjonal avdeling, var mer positive til europeisk samarbeid enn de ansatte i andre typer avdelinger. Her er det selvsagt en viss mulighet for at sammenhengen har omvendt retning, nemlig at de som i utgangspunktet er mest positive til europeisk samarbeid også er de som søker seg til stillinger hvor slike arbeidsoppgaver er mest fremtredende.

Imidlertid er funnene i min analyse i tråd med arbeid Jarle Trondal (2005) har gjort i forhold til europeisering i regional forvaltning. Trondal har utarbeidet en modell for ulike roller blant tjenestemenn i offentlig forvaltning. Modellen hevder at ansatte i regional forvaltning i større grad vil gjennomgå en europeisering av sine holdninger og rollefortolkning dersom deres arbeidsoppgaver medfører høy

grad av involvering/sosialisering eller spesialisering(Trondal, 2005). Mine funn underbygger denne teorien. Ansatte som er spesialiserte innen europeisk samarbeid, enten i form av type avdeling eller andelen arbeidsmengde innen europeisk samarbeid, er mer positive til mobilisering utenfor fylkets territoriale base. Årsaken til dette kan være at spesialiseringen fører til en følelse av uavhengighet i forhold til fylkets politisk-administrative ledelse, og at man dermed baserer sine beslutninger på egen rollefortolkning innen et europeisk perspektiv. Også de ansatte med høy grad av involvering, for eksempel gjennom deltakelse i flere programmer, ser ut til å europeiseres. I følge Trondal skjer denne europeiseringen som et resultat av sosialisering innen internasjonalt samarbeid, der den ansattes lojalitet og rollefortolkning vil transformeres over tid.

NORDISKE INTERREG III A OG B OMRÅDER

Det kan se ut som at norske fylker er g jenstand for en viss europeisering. Imidlertid er dette ikke noe som skjer automatisk ved involvering i europeisk samarbeid. Europeisering er avhengig av hvordan arbeidet organiseres blant de ansatte og at arbeidet blir forankret i et helhetlig regionalt utviklingsarbeid. Kart: Nordregio 2009. Kilde: Nordregio.

Det kan altså se ut som at norske fylker er gjenstand for en viss europeisering. Imidlertid er dette ikke noe som skjer automatisk ved involvering i europeisk samarbeid. Europeisering er avhengig av hvordan arbeidet organiseres blant de ansatte og at arbeidet blir forankret i et helhetlig regionalt utviklingsarbeid. Forankringen ser ut til å henge sammen med hvilken type samarbeid fylket involverer seg i og hvordan dette kan relateres til det økonomisk-strukturelle utgangspunktet for regionen. Det at dette arbeidet skal føles meningsfullt for den ansatte ser også ut til å ha sammenheng med hvordan arbeidet organiseres, både når det gjelder avdelingsinndeling og hvordan de ansatte involveres innen europeisk samarbeid. Man kan kanskje ikke hevde at det regionale forvalningsnivået i Norge generelt sett gjennomgår en europeisering på alle nivåer, men det virker klart at regional utvikling og europeisk samarbeid er noe norske fylker i økende grad ser på som en viktig arbeidsoppgave. Man kan se en tendens mot at dette fører til endringer i fylkenes organisering og i de ansattes holdninger og rolleoppfattelse. Dette er en utvikling som fortsatt er i en tidlig fase, men hvis regional utvikling fortsetter å utgjøre en stadig viktigere del av norske fylkers prioriterte arbeidsoppgaver, så skal man ikke se bort fra at man på sikt også kan se en generell europeisering av fylkeskommunens strukturelle oppbygging.

einar.stokka@student.uib.no

Referanser

Jervell, S. (1998): Norge foran oppbruddet. Datateknologien, europeiseringen, og regionaliseringen er i ferd med å omforme hele det norske samfunn. Oslo: Europaprogrammet

Veggeland, N. (2005): Europapolitikk, innenrikspolitikk og kommunene. Oslo: Kommuneforlaget

Grindheim, J. E. og J. Trondal (2007): ” Europeisering av det regionale styrings nivået”, i J.E. Grindheim og J. Trondal (red): Europeisk integrasjon og regional endring.

Bergen: Fagbokforlaget

Stokka, E. S. (2008): Europeisering av norske fylkeskommuner. Fylkesansattes holdninger til europeisk samarbeid. Masteroppgave, Institutt for sammenlignende politikk, UiB

Trondal, J. (2005): ”Europeisering av offentlig forvaltning: Observasjoner og fire modeller om norsk sentral-, fylkes- og kommunalforvaltning”, Norsk Stats vitenskaplig Tidsskrift, Vol. 21, No. 3:243-271