Det er ønskelig at regnskapssystemene i offentlig sektor måler viktige ting, blir forstått og er enkle å bruke. For eksempel kan det være ønskelig at også staten kan måle ressursbruk i form av kostnader, sammenligne kostnader over tid, mellom virksomheter og mellom sektorer, og ha en god oversikt over eiendeler, egenkapital og g jeld. Med dagens kontantorienterte system i staten er dette informasjon som ofte er manglende eller mangelfull.

Staten har siden 2001 vurdert å innføre periodiseringsprinsippet, som betyr at statsregnskapet blir mer lik bedriftsregnskapet. Siden 2005 har Senter for statlig økonomistyring (SSØ) drevet forsøk med slik innføring, og utarbeidet tilhørende regnskapsstandarder i det såkalte Periodiseringsprosjektet. Forsøkene skal evalueres i 2009 med tanke på eventuelle reformer. Finansdepartementet sendte saken «om utprøving av periodiserte virksomhetsregnskap i staten» ut på høring 20.11.08, med høringsfrist 9.1.09. Saken er med andre ord høyaktuell.

Harmonisering av regnskapsreglene mellom offentlig og privat sektor og innen offentlig sektor er både viktig og relevant for mange. Mange tror kanskje at offentlige regnskaper og budsjetter er for de regnskapskyndige og spesielt interesserte. Imidlertid er offentlige budsjetter og regnskaper viktige styringsverktøy som berører mange av oss enten direkte eller indirekte for eksempel som ledere, tjenestemenn, politikere eller velgere. At beslutningstakerne har gode styringsverktøy, og at offentligheten forstår hva slags informasjon som ligger til grunn for beslutningene, er viktig for demokratiet og for en effektiv offentlig sektor. Denne saken fortjener derfor mer av offentlighetens lys framfor bare å bli diskutert av noen få regnskapskyndige og eksperter. Det er i denne sammenhengen et tankekors at staten så langt har unnlatt å vurdere kommuneregnskapets modell, som allerede er utformet for styringsproblemene i offentlig sektor, også for statens behov.

Ulike regnskapsverdener

Professorene Norvald Monsen fra Norges Handelshøyskole og Frode Mellemvik fra Handelshøyskolen i Bodø har i en artikkel i Beta Tidsskrift for bedriftsøkonomi i 1996 studert hvordan regnskapssystemer endrer seg. I Norge finnes det fire «regnskapsverdener»: Bedriftsregnskapet, kommuneregnskapet, statsregnskapet og nasjonalregnskapet. Problemet er at det har foregått lite systematisk læring mellom disse verdenene, sier de.

Noen frykter mulige virkninger av at offentlig sektor lærer fra det private. Fanny Voldnes fra LO skrev i en debattartikkel i Aften- posten (27.10.05) at måling av kostnader og fastsettelse av mer reelle verdier av statens eiendeler legger til rette for privatisering. Likevel er det mulig å lære om resultatorientert regnskap fra privat sektor uten å forskuttere politiske vedtak, som SSØs direktør Marianne Andreassen skrev i et motinnlegg (5.12.05). Poenget er likevel ikke hvor en lærer fra, men hva en lærer. Muligheten til å lære fra seg selv – altså at staten lærer fra andre deler av offentlig sektor – er også til stede, men noen har kanskje ikke regnet med at det er noe særlig å lære, eller ønsket å lære, fra kommunene.

Mandatet i NOU 2003:6 Hva koster det? omfattet ikke å vurdere kommuneregnskapets modell som alternativ for staten. Videre påpekte Andreassen-utvalget at kommunenes regnskapssystem er mindre kjent enn de kontantorienterte og resultatorienterte sys- temene som brukes i andre land, og at kommunenes system ikke burde avvike for mye fra statens system.

Statsregnskapet er i dag formelt basert på kontantprinsippet, og registrerer kun regnskapsperiodens inn- og utbetalinger. Statens regnskaper måler derfor ressursbruk i form av kostnader dårlig, og resultatbegrepene sier ikke noe direkte om egenkapitalen (fel- lesformuen) øker eller minker i perioden. Den statlige balansen er videre ufullstendig fordi bare kontanter og noe egenkapital er

registrert, ikke varige eiendeler eller langsiktige forpliktelser som for eksempel framtidige pensjoner.

Bedriftsregnskapet er resultatorientert og bruker periodiseringsprinsippet. Det resultatorienterte systemet måler inntek- tene og kostnadene for en periode, og har en fullstendig balanse. Periodens resultat sier noe om vi har brukt av eller økt egenkapitalen.

Det er opplagt at staten kan bør lære fra bedriftsregnskapsver- denen, men det er ikke opplagt at staten bør tilpasse seg denne verdenen. Periodiseringsprinsippet medfører mange vurderinger og muligheter for «kreativ regnskapsføring», noe som øker behovet for kontroll. Dette økte kontrollbehovet skaper ikke vesentlige problemer for dem som allerede er regnskapskyndige som for eksempel revisorene i Riksrevisjonen – kanskje snarere tvert imot – men det kan gi økte problemer for andre som politikere. Et kontantorientert system er forholdsvis enklere, og lettere å forstå, også for regnskapsukyndige folkevalgte. Det er likevel ikke gitt politikerne skjønner alt i dagens kontantorienterte system. Politikerne har uansett mange eksperter å støtte seg på slik at enkelhet ikke nødvendigvis betyr så mye.

Kommuneregnskapet er en blanding av kontantorientert og resultatorientert regnskap. Kommuneregnskapets såkalte finansielt orienterte system bruker et tilpasset periodiseringsprinsipp, anordningsprinsippet, og måler inntekter og utgifter. Anordningsprinsippet gjør det mulig å sammenligne kostnader og driftsresultat over tid og mellom regnskapsenheter, samtidig som alle utgifter innen drift og investeringer rapporteres. I tillegg rapporteres en fullstendig balanse. Det er i praksis dette som etterlyses i dagens statsregnskap.

Dersom staten velger å innføre periodiseringsprinsippet vil trolig kommunesektoren ta opp igjen debatten fra 1980- og 90-tallet om innføring av det resultatorienterte regnskapssystemet. Utfallet av en slik diskusjon er usikkert, men mye taler for at kommunesektoren da vil gjøre som svenske og finske kommuner har gjort, nemlig å innføre det resultatorienterte systemet.

Dersom staten velger å ikke innføre periodiseringsprinsippet for hele sin virksomhet, vil staten fortsette med en veldig sammensatt regnskapspraksis, som i dag. Noen virksomheter som departementene, vil fortsette med det kontantorienterte systemet. Andre statlige virksomheter som foretakene og sykehusene, vil bruke det resultatorienterte systemet. Atter andre statlige virksomheter, vil rapportere etter det kontantorienterte systemet, og i tillegg ha resultatorienterte systemer som skyggeregnskap (regnskap for internt bruk). Dette betyr at offentlig sektor bruker mye ressurser på ulike måter å måle og rapportere på, men som det er mulig å gjøre innen ett og samme system.

Professor Bjarne Jensen fra Høgskolen i Hedmark argu- menterte i en kronikk i Dagbladet (22.2.08) for at sykehusenes økonomiske problem skyldes manglende politisk styring, og lite hensiktsmessig økonomisystem. Sykehusene brukte før helsere- formen i 2002 det fylkeskommunale regnskapssystemet. Etter reformen ble ansvaret overført til staten, og sykehusene begynte å bruke Regnskapslovens modell, altså et resultatorientert regnskapssystem med periodiseringsprinsipp. Jensens forslag er å flytte sykehusene tilbake under politisk styring, og gjeninnføre kommunale regnskapssystemer. Dette kan være en god løsning for sykehusene, men er det behov for ulike regnskapssystemer i offentlig sektor i et lite land som Norge?

Finansdepartementet bør ta kommuneregnskapsmodellen med i vurderingene når Periodiseringsprosjektet skal evalueres, og forslag til statsregnskapets videre skjebne fremmes.

Noen kjetterske sluttanker

Kommuneregnskapet er en blandingsløsning, og innebærer en fremmed og regnskapsteknisk mer komplisert løsning enn det mange kjenner fra bedriftsregnskapet. Kommuneregnskapet er derfor «stygg» i manges øyne. Samtidig er kommuneregnskapet utformet for å tilfredsstille mange brukeres behov i en offentlig, politisk sammenheng. Nettopp dette betyr at kommuneregnskapet kan være en god modell for statsregnskapet også. Finansdepartementet bør derfor ta kommuneregnskapsmodellen med i vurderingene når Periodiseringsprosjektet skal evalueres, og forslag til statsregnskapets videre skjebne fremmes. Ved å innføre bedriftsregnskapsregimet i staten risikerer det offentlige «å gå over bekken etter vann». Dessuten medfører periodiseringsprinsippet et forholdsvis komplisert system. Dette kan innebære risiko for både iverksettings- og bruksproblemer, som for eksempel at bare forholdsvis få i det politiske og administrative systemet har godt kjennskap til systemets utforming og virkemåte. Kommuneregnskapet, som sist ble endret i 2000/2001, har allerede tilpasset seg mange av problemene staten står overfor. Problemet er at mange overhodet ikke tenker på kommuneregnskapet som en relevant modell for annet offentlig regnskap. Kanskje regnskapsverdenenes stygge andunge, kommuneregnskapet, en dag blir til det offentlige regnskapets pene svane?

aage.johnsen@sam.hio.no