Et gammelt stridstema i spørsmålet om offentlighet i forvaltningen: Når skal offentligheten ha tilgang til forvaltningens interne dokumenter? Alle partier ønsker mer offentlighet når de er i opposisjon, og mindre offentlighet når de er i posisjon. Spørsmålet om interne dokumenter dreier seg både om forvaltningens mulighet for arbeidsro og om forvaltningens rett til selv å trekke grensene for denne, uten innblanding fra loven eller rettsapparatet.

Offentlighetsprinsippet ble grunnlovsfestet i forbindelse med moderniseringen av Grunnlovens bestemmelse om ytringsfrihet. Grunnloven § 100 slår fast: ”Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingerne i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og af andre tungtveiende Grunde.”

De nærmere regler om offentlighet er fastsatt i offentleglova som trådte i kraft 1. januar i år. Loven er en presisering og på flere punkter en utvidelse av offentligheten i forhold til reglene i den gamle offentlighetsloven.

Hovedregelen i offentlighetsloven er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, jf. §3. Tilgangen til offentlig informasjon skal være lik for alle, se § 6, og opplysningene kan brukes ”til ethvert formål§, jf § 7. Tilgangen skal som hovedregel være gratis, se § 8. Unntak fra offentlighet krever særskilt hjemmel i bestemmelse som er gitt i lov eller i medhold av lov. Dersom et dokument ikke er omfattet av et slikt lovforankret unntak, er dokumentet offentlig i samsvar med lovens hovedregel. Det er ikke anledning til å unnta et dokument fra offentlighet på rent skjønnsmessig grunnlag

Regjeringen og embetsverket synes at behovet for å kunne kommunisere internt i forvaltningen er en tungtveiende grunn til unntak. Derfor gir offentleglova fortsatt adgang til å nekte innsyn i forvaltningens interne dokumenter. Unntaket for organinterne dokumenter har som følge at forslag, utkast, betenkninger, notater og andre liknende arbeidsdokumenter som tjenestemenn i organet selv har utarbeidet, i stor grad vil kunne unntas fra innsyn.

I forbindelse med den nye loven var det foreslått å øke kravet på offentlighet i forhold til interne dokumenter. Et forslag var at nedtegnelser fra telefonsamtaler etc. ikke skulle kunne unntas fra offentlighet. En slik regel overlevde ikke behandlingen i justisde- partementet, og den gamle generelle adgangen til å unnta interne dokumenter ble videreført i den nye loven.

Hvorfor skal ikke slike nedtegnelser være offentlige? I saken fra i høst om Schøtt-Pedersens nedtegnelser fra telefonsamtalen med Rune Bjerke argumenterer statsministerens kontor med at ”nedtegnelsene var kun ment som en støtte for hukommelsen” for statssekretæren og at ”offentlighet vil medføre mer muntlighet for å redusere faren for å bli misforstått på basis av mer tilfeldige skrift- lige nedtegnelser”. En slik trussel om at offentlighet vil føre til mer muntlighet er illojal både i forhold til offentlighetsloven og forvaltningsloven.

Forvaltningsloven § 11d sier at ”blir det ved muntlige forhandlinger, konferanser eller telefonsamtaler av en part gitt nye opplysninger eller anførsler av betydning for avgjørelsen av saken, skal de såvidt mulig nedtegnes eller protokolleres”. Nedtegning er viktig for at andre parter skal kunne gjøre sine rettigheter til innsyn gjel- dende og for at saksbehandlingen skal være betryggende. Det er også viktig for muligheten til å føre kontroll med forvaltningen. Skriftlighetsprinsippet er derfor en viktig del av kravet til forsvarlig saksbehandling. Heller ikke i forhold til offentligheten bør det være forskjell på om opplysninger eller anførsler fremsettes skriftlig eller muntlig overfor forvaltningen. Saken ved statsministerens kontor illustrerer betydningen av at offentlighetsloven får en uttrykkelig regel om offentlighet om slike nedtegnelser slik offentlighetslovko- miteens flertall foreslo.

Flertallet i offentlighetslovutvalget foreslo også en styrking av retten til merinnsyn ved en uttrykkelig lovfesting av at forvaltningen skal gi innsyn dersom de hensyn som taler for det veier tyngre enn de som taler mot. Departementet motsatte seg dette fordi det ville gi domstolene mulighet til å overprøve forvaltningens egen vurdering av innsynspørsmålet. Departementet ønsket at forvaltningen skulle ha kontroll over meroffentligheten uten mulighet til rettslig overprøving. Departementet ønsker med andre ord ikke at vanlige rettssikkerhetsprinsipper skal gjelde ved spørsmålet om meroffentlighet.

Hovedregelen i offentlighetsloven er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, jf. §_3. Tilgangen til offentlig informasjon skal være lik for alle, se § 6, og opplysningene kan brukes ”til ethvert formål§, jf § 7. Tilgangen skal som hovedregel være gratis, se § 8. Unntak fra offentlighet krever særskilt hjemmel i bestemmelse som er gitt i lov eller i medhold av lov.

Et tredje kontroversielt punkt er om interne dokumenter skal beholde sin status som interne når de blir oversendt andre organer i forbindelse med tilsyn og kontroll. I dag har vi uttrykkelige regler om dette bare for saker som oversendes Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen i tillegg til den regulære kommunikasjonen mellom overordnede og underordnede organer. Justisdeparte- mentet uttrykker en mye videre unntaksregel i sitt rundskriv til loven og sier at ”Ved oversending av interne arbeidsdokumenter til klageinstansen etter forvaltningsloven, til andre klageorganer (typisk Sivilombudsmannen eller andre ombud) eller til andre særskilte kontrollorganer, kan dokumentene fortsatt unntas fra offentlighet etter § 5 første ledd.” Departementet forankrer ikke dette standpunktet i lovens ordlyd eller forarbeider og gir ingen reell begrunnelse for det.

Heller ikke den nye loven gir uttrykkelig unntak fra offentlighetsprinsippet i slike tilfeller. Departementet har imidlertid her passet på å få inn sin reservasjon med en enda videre formulering i lovens forarbeider, også her uten å gi noen begrunnelse. Dette er slett og sleip lovgivningsteknikk.

Det kan godt tenkes at det er reelle grunner for å la interne dokumenter beholde sitt interne preg når de sendes over til andre organer i forbindelse med tilsyn, kontroll eller gransking. Det er imidlertid også hensyn som taler imot. Et slikt hensyn er at nektelse av innsyn kan svekke kontrollens legitimitet. Et annet hensyn er at unntak fra offentlighet i slike tilfeller skaper en forskjellsbehandling mellom offentlige og private rettssubjekter, fordi kontrollorganet ikke vil ha hjemmel til å nekte innsyn i privates interne dokumenter som er innhentet in forbindelse med kontrollen. Det er derfor uheldig at et slikt unntak lovfestes uten argumentasjon og diskusjon gjennom forarbeidene i stedet for gjennom en åpen lovgivningsprosess.

Kampen for offentlighet i forvaltningen er en lang kamp. Reglene ble foreslått av forvaltningskomiteen i 1958. Loven kom først i 1970, tolv år etterpå og tre år etter forvaltningsloven. Den nye loven, som ble vedtatt i 2006, ble satt i kraft 1. januar 2009. Det burde være nok å se på denne historikken for å forstå hvor vanskelig det er for å få full aksept i forvaltningen for offentlighetsprinsippet. Saken ved statsministerens kontor er bare nok enn illustrasjon på dette. Fortsatt har forvaltningen siste ordet, uten mulighet til ekstern overprøving.

h.p.graver@jus.uio.no