Var det ikke Herbert Marcuse som snakket om ”den repressive toleransen”, det vil si en toleranse som ikke tåler annet enn det som bygger på samme fundament som de selv står på? Det er ikke hver dag en offentlig tjenestemann stiller et slikt spørsmål i Norge. Stat & Styring har møtt en som g jør det: Sivilombudsmann Arne Fliflet.

S&S: Hva skal vi med en ny offentlighetslov?

En god og oppdatert offentlighetslov er en forutsetning for en levende debatt i et levende demokrati. Det er kanskje en forslitt frase, men innsyn i forvaltningens saksdokumenter bidrar til å sette søkelyset på forhold som berører den enkelte. I neste omgang vil dette kunne gi mer engasjerte samfunnsborgere og bidra til en åpnere samfunnsdebatt. Det vil stort sett alltid være et gode. Dersom vi sammenligner Norge med andre land, for eksempel Sverige og USA, har de vært langt strengere på at den enkelte skal ha rett til innsyn i offentlige saksdokumenter, og det offentliges plikt til å hjelpe den enkelte med dette. Dersom den nye loven blir riktig praktisert, vil den føre til en bedring av dette også her i landet.

S&S: Hva er sivilombudsmannens rolle i forhold til den nye loven?

Når det gjelder offentlighetsloven har sivilombudsmannen et særlig ansvar for å kontrollere at forvaltningen respekterer og etterlever denne loven. Men spørsmålet er litt mer komplisert enn som så, fordi det av ombudsmannen også forventes en viss pådriverrolle i kontrollen med forvaltningen på dette området. Samtidig som det er sivilombudsmannens oppgave å fortolke reglene ut fra loven og lovgivers mening, skal forvaltningen også her gis noe å strekke seg etter gjennom bruken av en mer ”dynamisk” fortolkningsmetode. Dette mener jeg er i samsvar med Stortingets intensjoner med offentlighetsloven og som også følger av offentlighetsloven spesielt, jamfør lovens krav om alltid å vurdere meroffentlighet.

Dette er ikke en lov som regulerer forholdet mellom to likeverdige parter, men en lov hvor den ene part, den offentlige forvaltningen, har spesielle plikter overfor den annen, borgerne. Utgangspunktet er at alle offentlige saksdokumenter skal være offentlige og fritt tilgjengelige for de som ønsker innsyn i dem. Nå kan og skal det gjøres unntak hvis for eksempel personvernet eller rikets sikkerhet kan utsettes for skade eller fare. Grensedragningene kan her være et problem. Av forståelige grunner kan det oppleves som tryggere å holde seg på den sikre siden og unnta fra innsyn. Problemet er når ting unntas fra innsyn av andre grunner enn dette, for eksempel fordi den offentlig ansatte nærer en frykt for at innsyn vil kunne virke forstyrrende inn i saksbehandlingen, få politiske konsekvenser. Det er heller ikke bra om tjenestemannen lar være å gi innsyn av frykt for at åpenhet vil kunne virke inn på tjenestemannens karriere. Jeg sier ikke at det er slik, men det er ille nok om noen tror at det er slik. Overordnede kan nemlig oppfatte åpenhet som ubehagelig og noe som medfører (unødvendig) merarbeid.

Maktutredningen fokuserte sterkt på domstolene, men det er praktisk mye viktigere det som skjer i forvaltningen. Der har det skjedd en sterk rettsligg jøring på mange måter.

S&S: Er offentlighetsloven viktigere i dag enn tidligere?

Ja, det tror jeg. Det er så mange ting i dag som er egnet til å kamuflere og dekke over forhold som det burde være åpenhet om, ikke minst som en følge av innføringen av ny teknologi i offentlig forvaltning. Teknologien har mange gode sider, men den gjør det også vanskeligere å trenge inn i forvaltningsprosessene. Dessuten er sakstilfanget blitt mer komplekst, og den enkelte borger er ofte avhengig av kyndige og innsiktsfulle ”døråpnere” for å få innblikk

i hvordan prosessene fungerer. Om den nye loven vil bli mer brukt enn tidligere, er det for tidlig å si noe om. Men det er interessant at den nye loven knesetter prinsippet om at det offentlige også kan ha en plikt til aktivt å gå ut med opplysninger. Vi må også være oss bevisste at vi må følge artikkel 10 i Den europeiske menneskeret- tighetskonvensjonen (EMK). Dette aksentuerer en sterkere rettslig styring og understreker også at det offentlige her har et ansvar overfor den enkelte.

Vi må ikke glemme at lov og rett fortsatt er svært viktig for folk flest – med lov skal land bygges, står det i Frostatingsloven.

Fakta

Sivilombudsmannens oppgave er å kontrollere offentlige myndigheter, det vi også kaller forvaltningen. Kontrollen skal bidra til å sikre at myndighetene ikke øver urett mot den enkelte borger. Virksomheten kan sees som et tillegg og et alternativ til domstolenes kontroll med forvaltningen. Stortingets og domstolenes virksomhet ligger ikke under ombudsmannens arbeidsområde. Kontrollen settes i verk hovedsakelig på grunnlag av klager fra publikum, men ombudsmannen kan også ta opp saker av eget tiltak. Ombudsmannen kan gjennomføre undersøkelser og han har rett til å si sin mening. Forvaltningen retter seg etter ombudsmannens anbefalinger, men er ikke rettslig forpliktet til det.

Arne Fliflet har vært sivilombudsmann siden 1990, og er lærebokforfatter og har også undervist og vært sensor i juridiske fag på universitetene i Oslo, Bergen og Tromsø. Han var dommerfullmektig i Sunnfjord i 1974-75 og arbeidet senere hos Regjeringsadvokaten fra 1976 til 1986, avbrutt av et studieopphold i London i 1979 og tjeneste som statsadvokat ved Eidsivating statsadvokatembeter i 1980-81. Han ble høyesterettsadvokat i 1978 og var privatpraktiserende advokat i 1986 – 1990. Han var fast forsvarer i Eidsivating lagmannsrett 1989 – 90.

S&S: Vil det si at kritikken fra Makt- og demokratiutredningen i 2003 om rettsliggjøringen av politikken også viser seg på dette området?

Maktutredningen fokuserte sterkt på domstolene, men det er praktisk mye viktigere det som skjer i forvaltningen. Der har det skjedd en sterk rettsliggjøring på mange måter. For det første har borgerne gjennom lovgivningen ”fått” rettigheter. Dette styrker borgernes rettsstilling i forhold til myndighetene. For det andre har prosessene i forvaltningen blitt ”judisialisert”, det vil si mer rettslig, En konsekvens av dette er plikten det offentlige i dag har til å tilveiebringe, formidle og offentliggjøre informasjon om forhold som berører eller på annen måte er av betydning for den enkelte. Sett fra forvaltningens side kan dette svekke forvaltningens frihet til å handle ut fra de lovvedtak og andre politiske vedtak som er truffet og de politiske signaler som følger av disse vedtakene. Det er klart at rettighetsfestningen derfor innebærer en innsnevring av forvaltningens handlingsrom, fordi den jo bidrar til å styrke den enkeltes stilling overfor forvaltningen. Prioriteringene som her må gjøres kan være vanskelige fordi de politiske kravene som står mot rettighetene til den enkelte skaper en ubehagelig spenning mellom kravene til fellesskap og solidaritet på den ene side og hensynet til den enkeltes særinteresser på den annen.

En god og oppdatert offentlighetslov er en forutsetning for en levende debatt i et levende demokrati.

S&S Forrige nummer av Stat & Styring tok opp problemene med det vi kalte den servile staten, som henspeilte på en mer lukket offentlig forvaltning i dag enn tidligere. Deler sivilombudsmannen synet om at forvaltningen ikke bare er blitt mindre åpen, men faktisk mer lukket, over tid?

Til en viss grad, og det kan skyldes at de som arbeider i forvaltningen ønsker å være politisk korrekte. Dette er kanskje den største trusselen mot den frie meningsdannelse vi i dag står overfor når vi diskuterer åpenhet i offentlig forvaltning. Var det ikke Herbert Marcuse som snakket om ”den repressive toleransen”, det vil si en toleranse som ikke tåler annet enn det som bygger på samme fundament som de selv står på. Faren med en offentlig forvaltning vil alltid være at den vil kunne føre til et innbilt behov for tilbakeholdenhet. Måten å unngå dette på er å få de som har overordnet innflytelse på dem som kan si noe, til ikke bare tilsynelatende å verdsette større grad av frimodighet, men tvert i mot belønne frimodigheten. Det er et eller annet som har skjedd i det moderne samfunnet når det gjelder den offentlige debatten. Dersom vi går tilbake til Henrik Wergelands tid, var det en helt annen temperatur på samfunnsde- batten enn det vi ser i dag – til tross for at vi i mange år har hatt en ganske krevende offentlighetslov. Dersom vi ikke gjør noe med dette, blir den mye omtalte ytringsfriheten som Grunnloven skal verne om, bare en skinnende rustning uten innhold.

Faren med en offentlig forvaltning vil alltid være at den vil kunne føre til et innbilt behov for tilbakeholdenhet.

S&S: Så den enkelte må vise mer mot, og de overordnede mer toleranse i forvaltningen?

Ja, for, som Oluf Palme sa, er politikk ”at vilja”, og dersom vi vil noe med en ny offentlighetslov må vi tørre å bruke den. Det er klart at åpenhet og frimodighet ikke kan gis for frie tøyler, for da kan det stille seg hindrende i veien for en gjennomføring av demokratisk fattede vedtak. Det kan gjøre det vanskelig for en offentlig forvaltning å fungere slik den skal i et demokrati – som iverksetter av regjeringens politikk, som igjen er basert på et politisk flertalls vilje. Men et politisk system skal også kunne ivareta minoritetens interesser, og disse er kanskje ofte bedre beskyttet gjennom de lover og regler vi til enhver tid omgir oss med, enn flertallsavgjørelser i de politiske institusjonene.

S&S: Hvordan ser sivilombudsmannen sin rolle fremover?

Dersom vi mener at det fortsatt er behov for å ha en eller flere institusjoner som på en objektiv og nøytral måte kan si hva som er rett og riktig, og hva som er korrekt i forholdet mellom menigmann og myndighet, så har sivilombudsmannen en viktig rolle å spille i fremtiden. Vi må ikke glemme at lov og rett fortsatt er svært viktig for folk flest – med lov skal land bygges, står det i Frostatingsloven. Det som gjøres skal være i samsvar med lov og rett, og det skal skje på en riktig måte – og dessuten skal det være rettferdig – hvilket naturligvis er en stor utfordring for en offentlig forvaltning. En konsekvens av åpenheten er at likhetskravene forsterkes, og kravet om likhet og likebehandling får økt kraft. Dette er det ikke alltid like lett for en offentlig forvaltning å forholde seg til, derfor blir ombudsmannens kontrolloppgave viktig.

redaksjon@statogstyring.no